一、近年来湖南小城镇建设发展概况

    近年来，湖南小城镇快速发展，尤其是2006年省委、省政府出台《关于加快小城镇建设统筹城乡协调发展的意见》以后，小城镇建设发展进入快车道：

    一是城镇化水平不断提高。截至2009年，全省建制镇985个，建成区面积1623.1平方公里，比2000年增长134.3%。985个小城镇建成区户籍户数211.1万户，镇区人口862.4万人(含暂住人口)，比2000年增长23.9%。通过对52个小城镇抽样调查发现，2009年平均城镇化率（不含县市城镇人口）为29.5%，比2000年提高了6个百分点。

    二是促进了经济结构优化。调查显示，2000年，样本镇的三次产业结构为0.41∶0.37∶0.22，到了2009年优化为0.36∶0.40∶0.24，第二产业生产总值已超过第一产业，第三产业也提高了2个百分点。

    三是吸纳了大量农村劳动力。问卷调查显示，31.2%的小城镇居民在迁入小城镇之前主要从事农业生产。而目前小城镇居民就业结构中，有72%的从事服务业，25.6%的从事制造业，仍在务农的只占2.4%。小城镇吸纳了大量农村富余劳动力。

    四是居民生活质量显著提高。抽样调查显示，2009年，小城镇居民人均收入7697元，是辖内城乡居民平均收入的1.39倍。居民问卷调查显示，77.7%的居民感觉生活水平比以前更好，85.1%的居民认为生活在小城镇具有幸福感。

    同时，调查也显示，小城镇建设也存在一些突出问题亟待解决：

    一是小城镇的规模偏小。统计显示，2009年末，镇区人口在1万以下的建制镇全省有726个，占比达73.7%；而人口在5万以上的镇（不包括县城）只有2个，占比只有0.2%。小城镇人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以形成规模消费人口，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势，辐射和拉动作用不强。

    二是规划建设与管理工作亟待加强。调查了解到，由于城镇建设管理的法律法规不健全，县以下城镇规划建设管理机构不到位，执法主体不明确，管理工作难度较大。而且由于管理与监督不力，小城镇建设的随意性较强，部分小城镇违章建筑、交通和流动摊贩等管理无序，影响了小城镇的形象和提升。

    三是投融资渠道不畅阻碍城镇化进程。当前，城镇建设的投资渠道单一，主要依靠财政投入，上级财政投入有限，本级财政收入主要依靠土地开发，以地生财。近年来受到土地征收困难、成本较大等影响，加上对政府融资平台的规范管理，土地融资空间有所收窄。同时，小城镇建设始终缺乏充分利用市场机制筹措资金的有效渠道，缺乏投资-经营-回报的良性运作机制，给小城镇建设带来的阻碍日益明显。

    二、金融支持小城镇建设发展现状

    近几年来，湖南省各级金融机构积极支持小城镇建设，扩大信贷投入，改善金融服务。但金融支持不足的问题普遍存在。

    （一）典型调查示范镇金融发展的总体状况

    一是金融机构网点覆盖较广。调查显示，截至2009年，14个示范镇共有各类金融机构网点258个，平均每个镇18.4个。其中银行类金融机构网点200个，保险机构网点52个。二是存贷款大幅增长。2009年末，14个示范镇存款余额222.4亿元，是2000年的4.5倍，年均增长18.2%；贷款余额97.9亿元，是2000年的3.6倍，年均增长15.4%。三是金融服务基础设施有效改善。截至2009年末，14个示范镇共布放ATM机141台，POS机1340台，而在2000年，14个示范镇中只有3台ATM机、1台POS机，金融服务基础设施大大改善。

    （二）金融支持小城镇建设的特点

    一是从提供信贷支持和金融服务两方面着力。一方面，开展多层面的信贷支持。一是支持公共基础设施、安居工程及产业园区建设。2009年，14个示范镇金融机构共发放9.3亿元小城镇建设贷款。二是支持企业和个人投资兴业。2009年末，示范镇金融机构发放的小城镇企业和个人生产性经营贷款余额54.3亿元。三是发放个人消费贷款。示范镇个人消费贷款余额达7.1亿元，有力支持了城镇居民消费结构升级。另一方面，提供安全快捷的金融服务。近年来，农村金融机构支付网络系统逐步开通了人民银行的大、小额支付系统、银联福祥卡、农民工银行卡特色服务等业务，为广大城镇居民农户提供了安全快捷的金融服务。

    二是基础设施建设以政府融资平台借贷投入为主。调查发现，金融机构参与小城镇建设的主要方式是通过给地方融资平台贷款，间接支持小城镇建设。其中政策性银行发放的贷款金额较大。如国家开发银行和农业发展银行总共为郴州汝城县三家投融资平台贷款1.14亿元；永兴县主要通过土地抵押方式介入，通过融资平台单位从银行融资3.9亿元用于城市化建设，大部分投入到了县城道路建设、污水处理工程、垃圾处理场等公益性项目，其中0.8亿元信贷资金用于塘门口镇小城镇建设，占银行融资总额的20.7%。2009年，嘉禾县建行向政府融资平台贷款0.35亿元，用于城市基础设施建设。

    （三）金融支持小城镇建设存在的不足

    一是信贷支持乏力。调查发现，金融机构对小城镇建设的支持不足，小城镇建设的资金缺口较大。2009年末，14个示范镇金融机构投向小城镇建设的信贷余额只占全部贷款余额的9.5%；金融机构的存贷比明显偏低，2009年末存贷比只有44%。

    二是金融组织体系偏弱。目前，全省14个示范镇中有银行类金融机构58家，平均每个镇4家，主要是农信社、邮储银行、农业银行，其他行很少在小城镇设立分支机构。另还有5个示范镇没有保险机构，12个镇没有证券机构。同时，部分建制镇的金融网点呈收缩趋势，与2000年相比，14个示范镇中只有1个镇金融机构网点是增加的，有8个网点数没变化，5个网点数是减少的。目前湖南还存在金融服务空白乡镇。

    三是金融产品缺乏创新。目前小城镇金融服务产品只限于存款、贷款和一般汇兑，新兴的中间业务、代发代缴、基金业务等在小城镇还未普及。在信贷产品上，除农村信用社农户小额信用贷款、农行的小额惠农贷款外，没有更多的适合农村城镇化建设的信用贷款方式。由于金融服务产品较少，导致大量的金融服务需求外流，进一步加剧了小城镇建设融资渠道不畅的局面。

    四是金融基础设施建设有待完善。ATM机、POS机等覆盖不均衡，14个示范镇中，最多的有63台ATM机、785台POS机，最少的分别只有1台和2台。人民银行的大、小额支付系统也没有完全覆盖到县域及以下的金融机构。

    （四）金融对小城镇建设支持不足的原因

    一是缺乏合格的承贷主体。农村城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位主要是地方政府相关主管部门，这些部门一般不具备承贷主体资格。即使是以政府融资平台方式进行融资，由于缺少足够的财力担保而存在较大的风险。对样本镇调查发现，52个镇平均每个镇的财政收入只有1318万元，而支出为1727.6万元，明显入不敷出。

    二是小城镇金融机构放贷权限不足。出于风险控制和投资回报的考虑，各金融机构纷纷提高了对县级支行的贷款授权门槛，资金上划、权限上收。如有的县联社将基层信用社1万元以上的贷款审批权上收，由于经济主体对1万元以下贷款需求不大，造成基层信用社无“权”可用，而且贷款审批环节多，效率低。

    三是缺乏金融投入的激励机制。虽然国家已把小城镇建设作为解决“三农”问题、扩大就业、实现农村劳动力转移、拉动国内需求的战略举措，但目前还没有支持小城镇建设的贷款优惠政策，也缺乏对商业银行开拓小城镇信贷市场的激励机制，导致金融机构缺乏支持小城镇建设的主动性和积极性。

    此外，乡镇信用环境较差，特别是许多乡镇政府过去拖欠当地金融机构较多贷款，也影响金融机构投放新的贷款。

    三、加大金融支持小城镇建设力度的对策建议

    一是完善多层次金融组织体系。大力完善小城镇建设的金融服务体系，国有控股大银行与股份制银行应向小城镇下摆机构网点，农业银行和农村信用社应进一步加强农村网点建设，积极引入村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构，推动保险、信托等在农村开展业务，形成政策性金融、商业性金融、民营金融机构等多种形式并存的金融组织体系。

    二是完善政策支持体系。一是完善财政支持政策。提高中央和省级财政在公用设施建设中的投入比例，扩大重点中心镇财政留成的范围和比例，增强小城镇支付能力。二是完善产业发展政策。出台政策促进城镇产业集聚，依托各地自然禀赋，加快小城镇产业和产品结构调整的步伐，扶持特色产业发展。三是完善土地支持政策。优先保证重点小城镇建设用地。

    三是加大信贷支持力度。首先，发挥政策性金融的先导作用。政策性金融要先期介入社会性、公益性强、建设周期长、沉淀成本高的基础设施建设项目，同时，要拓宽对小城镇建设的支持领域，向公共绿地、环境卫生等非经营性基础设施建设项目提供低息贷款。其次，鼓励商业银行加大对小城镇建设的信贷投入。加大对小城镇供水、供电等项目的信贷支持力度以及现代农业、特色产业和新农村建设等支持。第三，扩大基层网点信贷权限，减少审批环节，简化审批流程。

    四是探索多元化的投融资模式。一是加快推进小城镇公共事业的市场化改革。转变公共服务由政府包办的思路，引入市场机制，加大服务外包力度。二是出台措施吸纳民间资本投入基础设施和公益事业建设。允许通过拍卖、租赁、转让、重组、股份合作等形式，鼓励民间资本参与小城镇的投资经营。三是探索多渠道融资方式。支持小城镇符合条件的企业以IPO方式融资；创造条件发行城镇化建设债券；探索对能产生现金流的基础设施资产进行证券化。

    五是建立金融支持的正向配套机制。一是出台财税激励措施。对小城镇建设中的商业信贷出台补偿政策，如专项贷款贴息政策、专项贷款税收减让政策等，鼓励和引导金融机构加大信贷投入。二是规范政府投融资平台发展。严格按照国家有关通知的要求，做实融资平台资本金，健全担保制度，降低风险。三是优化信用环境。加快推进小城镇信用环境建设，形成诚实守信的良好氛围。

    （作者系人民银行长沙中心支行行长）