耕地数量减少、质量下降

　　国土资源部规划司司长董祚继曾指出，“中国的国情是可耕地不多，城市所在区域多数又是平原地区，所以城市扩张占用的土地一半以上是耕地。”耕地数量减少与城镇化推进同步发生，数据显示，2009年全国耕地面积为13538.46万公顷，2012年变为13515.85万公顷；到2013年，全国净减少耕地面积8.02万公顷（120.3万亩）。

　　非农建设占用已成为耕地面积减少的主因。在2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。在快速扩张的北上广深等大城市，耕地面积减少问题格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全国土地调查数据显示，1996—2009年的14年间，北京市耕地以年均8980.9公顷的速度在减少，到2009年12月31日，距离北京市2020年末耕地保有量21.47万公顷的红线仅余约1.25万公顷。

　　耕地质量下滑与数量减少同样令人担忧。国土资源部于2015年4月22日发布的《2014中国国土资源公报》公布了第二次全国土地调查的耕地质量等别成果，结果显示，我国耕地优等地面积为385.24万公顷，占评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.32万公顷，占评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占评定总面积的17.7%——耕地平均质量总体偏低。

　　事实上，我国耕地“质量偏低”的结果并非首次发布。国土资源部于2009年12月24日发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，全国低于平均等别的耕地占调查与评定总面积的57%以上；全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。2012年8月，国土资源部又发公告称，我国优等、高等级耕地不足耕地总量的1/3，且部分地区耕地质量有下滑趋势。

　　习近平总书记在指示中提到，要“依法依规做好耕地占补平衡”，“加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题”。按照《土地管理法》规定的占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要依据“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。而在实际操作过程中，却时常出现“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”等情况，“往往补的是山区或偏僻地方的贫壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩相差200公斤以上”。

　　西南大学资源环境学院院长谢德体长期关注土壤问题，对耕地质量做过多年的跟踪研究。他估算，2004—2014年的10年间，我国因建设占用补充耕地6000多万亩，造成粮食生产能力的损失在240亿斤以上。谢德体说，连续多年存在的“占好地、补贫地”的占补平衡仅是数量上的平衡，远非质量和综合生产能力的平衡；现在想要增加耕地总量越来越困难，提高耕地质量已成为保障中国粮食安全的当务之急。2014年进京参加“两会”时，身为全国人大代表的他积极提议“立法保护耕地质量”，以便于“依法开展耕地质量管理与建设”。他说：“再不行动就为时已晚了。”

　　闲置、污染土地增多

　　近年来，我国城镇化和工业化的飞速发展，吸引了大量农村劳动力。国家统计局于2015年4月29日公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量达到27395万人，比上年增加501万人，其中外出农民工16821万人；农民工以青壮年为主，16—20岁占3.5%，21—30岁占30.2%，31—40岁占22.8%，41—50岁占26.4%，50岁以上的农民工占17.1%，农民工平均年龄为38.3岁。

　　青壮年劳动力离开农村、农村土地无人管理，必然导致土地闲置。由中国农业银行和西南财经大学联合发布的《中国农村金融发展报告2014》公布数据显示，与2011年相比，2013年土地闲置家庭占比与土地闲置面积占全国总面积的比重分别上升1.5%。据测算，今后20年，全国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇地区。大规模的农业人口转移必将导致更多耕地闲置、自留地抛荒。

　　土地征用而不开发也是造成耕地闲置的原因之一。根据《闲置土地处置办法》，若闲置土地满1年，可以征收土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；闲置土地满2年，政府可以无偿收回土地使用权等。但实际情况是，这些政策在执行中被严重地打了折扣：闲置时间超过1年的土地比比皆是，超过5年的也为数不少。《2014中国国土资源公报》显示，2009—2013年全国已供应建设用地中闲置土地7.02万公顷。在2015年1月15日召开的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明介绍，2014年国土资源部清理出闲置土地100万亩。

　　如果说耕地闲置只是对土地资源的浪费，那么耕地污染则不仅是对资源的浪费，更是对生态的破坏。在市郊、农村的工厂附近，因工业排放污染而导致无法开发、耕种的化工废地并不鲜见；土壤重金属污染事件更因频发而被人们熟知——据统计，截至2013年，我国约有2000万公顷的耕地受到了重金属污染，约占耕地总面积的1/6；2009年以来，我国重特大重金属污染事件已发生30多起。

　　习近平总书记强调，“我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”2011年12月发布的《国家环境保护“十二五”规划》也提出，要“加强土壤环境保护”，“推进重点地区污染场地和土壤修复。以大中城市周边、重污染工矿企业、集中治污设施周边、重金属污染防治重点区域、饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等典型污染场地和受污染农田为重点，开展污染场地、土壤污染治理与修复试点示范。”

　　“相对空气污染和水源污染来说，土壤污染是看不见的，具有隐蔽性，容易被人忽视，但它的危害却是最大的，治理也是最难的。”苏州环境科学研究所所长杨积德如是说。从2012—2014年《中国国土资源公报》中可看到，3年间我国投入的土地整治资金分别为691.19亿元、442.64亿元、245.90亿元。如今，耕地污染仍呈现加剧趋势，“阻击”土壤污染的持久战也还在继续……