6月29日，人社部和财政部会同有关部门起草了《基本养老保险基金投资管理办法》征求意见稿（以下称“办法”），向全社会征求意见，地方养老基金投资方案即将落地。据媒体报道，国务院常务会议基本确定了地方委托全国社保基金理事会运营养老金结余的模式。

    目前养老基金的管理主要分为三类：第一，作为养老战略储备的全国社保基金，由全国社保基金理事会管理，储备用于人口老龄高峰的支付危机，投资对象包括国债、股票、产业投资等；第二，作为补充养老保险的企业年金（及职业年金），由合格的养老基金管理人管理，投资对象与全国社保相近；第三，作为基本养老保险的养老保险累计结余，由各省市级及以下政府的社保部门管理，投资策略保守，仅限于国债、银行存款等。

    不同的投资策略，导致不同的投资收益。从收益率看，全国社保基金收益率最高，自成立起至2014年，年均投资收益率高达8.36%；企业年金居次，2007年以来，企业年金年平均收益率7.87%；职工的基本养老保险基金收益率最低，多数年份在2%-3%，与同期年均通货膨胀率（2.42%）相当，其中基本养老保险中个人账户记账积累基金的收益率大多也低于3%-4%。

    地方基本养老保险基金的收益率低可以理解，养老金是退休职工的保命钱，安全第一，投资收益率不是首要目标。全国各地方政府社保部门的管理水平、投资能力参差不齐，允许地方养老金投资高风险高收益的证券投资基金以及未上市股权，虽然某些地方养老金投资收益率可能会很高，但鉴于他们中的大多数投资能力，必然会有相当多的地方养老金投资出现亏损，危及退休金的支付。

    这种背景下，既要让地方养老金结余享受全国社保基金的收益率，又要避免地方养老金自行入市的投资风险，地方养老金委托全国社保基金运营管理成为最现实的想法。几年前，广东就进行了尝试。截至2014年底，全国社保基金受托管理的试点做实个人账户资金1106亿元，广东养老金结余1054亿元。此次出台的《办法》可视为广东经验的全国推广。

    各地养老金结存金额不小。到2014年底，城镇职工与居民的基本养老保险基金累计结存35645亿元。

    但别高兴得太早。这近3.6万亿的养老金结余虽然多，但大多集中于粤苏浙鲁川京辽晋沪等经济发达地区，前5省份的结余就占全国的46%（2012年），而基本养老保险完成省级政府统筹的仅有4个直辖市和陕青藏等7个地区，粤苏浙鲁等地养老金结余虽多，但多散落在各省级、市级甚至县级政府。因此，《办法》第十三条第一款规定，（养老基金的委托人，亦即各省级政府或其社保部门）制定养老基金归集办法，将投资运营的养老基金归集到省级社会保障基金财政专户。

    养老金结余归集到省级社保并不是一件容易的事。首先，下级政府上缴基金虽然会获得更高的投资回报，但也意味着对养老基金的控制权变弱，这是下级政府不希望看到的。其次，由于人口在区域间流动的不确定性，各地养老金收支不稳定，每年结余或亏损的数字都在变化，增加了归集工作的困难。

    因此，中央及省政府的社保部门应以养老金归集到省为契机，顺势推进各省基本养老保险的省级统筹，一举消除各地基本养老统筹层次太低、收支苦乐不均的问题。除了解决地方养老金入市的现实问题，还将化解现有社保区域分割阻碍劳动力流动、缓解区域间人口流动带来的社保收支失衡局面。