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2025年07月18日
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关键词：土地管理土地集约利用 农村居民点 中国
一、农村居民点用地集约化十分重要，极其必要
土地利用集约化并非新课题，土地利用集约化问题的研究最早始于国外，主要集中在农用地集约利用和城市土地集约利用两大方面。为此学术理论界形成了地租理论、区位论、边际收益递减规律等一系列理论，还提出了划定城市边界、区划控制、税收调节等一系列控制城市无限蔓延、促进土地集约利用的方法。近10年来，我国城市化发展较快。按照国家城市发展规划，今后发展还要加快，由此人地矛盾更日益凸现，土地集约利用已成为全社会关注的热点和焦点。以前，我国土地集约利用研究主要集中在城市的土地集约利用的内涵、理论、必要性、评价指标体系、方法和制度等方面，很少涉及农村居民点用地集约化的问题。实际情况是农村居民点用地量是城市居民用地量的数倍，大有整治挖潜的空间。但是，本应该随着国家城市化加速而逐步减少的农村居民点用地扩张，现却呈现与城镇用地同步增长的态势，侵占了不少面积的耕地，即耕地保护与农村居民点建设用地的矛盾更加尖锐。遏制农村居民点用地扩张，促进其集约化发展，显得极其必要而迫切。
二、我国农村居民点用地集约化发展现状分析
不同时期的土地集约化利用总是与该时期社会、经济发展状态、制度及政策紧密相关，且不同时期土地集约化利用的特征各不相同，当然我国农村居民点用地也不例外。当前，我国农村居民点用地，不论是其集约化程度，还是集约化途径、集约化资金的筹措、财政金融的支持等都具有时代特征。
特征一：农村居民点用地集约化程度与城市化水平反向发展
据有关土地统计数据反映，1990年中国农村居民点面积1570万公顷，人均面积为187平方米；到1999年，该用地面积达1650万公顷，人均用地面积为201平方米。9年中中国农村居民点的用地面积增长了约78.8万公顷，平均每年增长87555公顷，人均用地面积增长14平方米。同期，我国的城市化进人了加速时期，城市化水平由1990年的26%，增长到1999年犯％，平均年增长率为0.7％。农村居民点用地集约化程度和城市化发展水平的变化趋势表明，我国的农村居民点用地集约化程度逐步走低，并呈现出与城市化水平反向发展的态势，城市化水平增加1个百分点，而农村居民点用地增加14592公顷，人均用地增加2.3平方米。但是一般而言，城市化对农村居民点用地的集约化具有正向促进作用，城市化水平越高，则农村居民点用地的集约化水平越高，其用地会减少。但是我国出现的两者之间的反常关系，即我国城镇化对农村居民点用地集约化的正向促进作用反被削弱。
特征二：城镇化和农村居民点整理是目前农村居民点集约化的两条途径
1．主动型集约化途径—农村居民点整理
由于农村居民点用地和城镇用地在扩张过程中，不断侵占耕地，导致有限的耕地资源不断锐减，补充耕地、建设用地占补平衡逐步成为社会经济发展的战略问题之一。农村居民点整理被作为实现该项用地集约化、增加耕地的主要途径之一。即应用工程技术及调整土地产权，通过村庄改造、归并和再利用，包括城郊的“三旧改造”，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化发展。该途径一般与耕地整理，或者大型基础设施的建设相结合，由政府发起引导并主动推进，属于主动型土地集约化方式。在对一些省市的调研中发现，在长期实践过程中，现在大致形成3种模式。①废弃村庄用地再复垦式土地集约化模式。由于城市化、工业化的快速发展，农民迁人城镇地区，原宅基地的居住功能逐步皮失，被复垦为耕地或者其他用地，实现了土地利用的集约化。②存量土地循环使用的土地集约化模式，由于农民整户外迁、整户外出、部分外出而导致农村居民点内部出现大量闲置土地，政府采取一定措施，鼓励村民盘活存量土地，循环使用旧的宅基地，实现土地集约利用。③集聚式的土地集约化模式，即将几个相邻近的农村居民点在其自发改造过程中，利用宅基地审批管理手段引导其归并至其中某个居民点，降低居住用地规模，并对农村生产辅助设施用地和农村道路设施用地等进行统一规划建设，从而提高土地集约利用程度。当然除此之外，还有其他方式如结合原地改造等。
2．被动型集约化途径—城市化
在城市近郊地带，由于城市用地规模的扩展，农村居点用地经过征用直接转为城镇用地。原农村居民点川地经过规划和调整，按照城镇人均用地标准，一户一院的住宅模式逐渐转为多层甚至高层的城市集中居住模式，大幅提高了农村居民点用地集约化程度。这种土地集约化途径，是在城市化发展的带动下发生的，属于被动型集约化途径。农村居民点用地转为城镇用地，农户依靠农业生产生存的方式也被迫被放弃，赖以生存的土地随之丧失，成为失地农民。农村居民点的城市化与集约化进程和农民生存问题交织在一起，其被动型集约化途径过程具有相对复杂性。
特征三：政府主导、市场为辅是目前农村居民点集约化筹资的主要模式
调研中发现，资金是制约农村居民点用地集约化进程的关键因素之一。目前，我国农村居民点集约化筹资呈现出政府主导、市场公司支持为辅、村民自主补充的多元化模式，各种筹资模式的特点如下：①政府主导型模式，即政府结合居民点用地的集约化项目划拨一定资金，集中建设新村供搬迁户居住，或者按一定的补偿标准发放搬迁补助金，促进搬迁户迁往安置地；②政府与市场结合模式，即政府和一些房地产开发公司或其他公司，按照一定比例，为搬迁户筹集安置费或提供安置房；③市场运作模式，即因某种原因，搬迁户的宅基地并人城区，或者被经营性的建设项目占用，房地产开发公司或者有关占地单位，为搬迁户筹集安置费用或提供安置房；④自主整理模式，即在政府的鼓励下，居住条件较差地区的散居农民，自筹资金迁往居住条件较好的地方集聚居住，共用道路和基础设施。
以上4种筹资模式，在农村居民点用地集约化过程中均有不同体现。但就筹集的资金规模而言，政府主导下的以土地征用和农村居民点整理的模式，推进土地集约化利用的投资，远高于其他3种途径（如四川省成都市、浙江省嘉兴市、山东省桓台县等）。但因农村居民点集约化涉及的地域广大，内容复杂，需要庞大而持续的资金长期投入，目前以政府为主导的筹资模式筹集的资金十分有限，因此，强化市场筹资模式显得极为必要。
三、制约农村居民点用地集约化程度的因素分析
应该说我国农村居民点用地集约化已经形成较为稳定的示范模式，仍然存在着诸多制约农村居民点用地集约化发展的因素。
原因一：缺乏村庄科学规划的引导
在调研中农民反映，缺少科学的村庄建设规划、土地规划代替不了村镇规划。就全国来看，各地各级政府十分重视城镇用地的规划，对村庄用地的规划关注较少，甚至很多地方尚未编制村庄规划，现在虽然很多地方已经注意到，但村庄建设因缺乏科学规划的引导而呈现自然发展态势，其空间上表现为：旧的村庄逐步空心化而被废弃，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻碍了农村居民点用地的集约化。
原因二：城市化配套制度的滞后性
20世纪90年代以来，我国进人了城市化快速发展期，大量的农民工随之进人城市，参与了工业化过程。但到目前为止，国家就农民工用工问题、住房问题、子女就学问题、社会保障问题、户籍问题等虽已经有所认识，正在想办法改进、上措施，但尚未形成稳定的制度。国家对农民工管理政策的制定滞后于城市化的发展，从而束缚了城市化对农民工的吸纳力，致使大部分农民工因房价昂贵、子女就学困难、难以享受社会保障、人户口问题，部分农民工成为了城乡两栖人，他们将农村宅基地作为其生存的最后保障。在一些地区客观上形成城市化水平越高，空置的宅基地越多的局面。
原因三：农村居民点用地的使用权流转不畅
调研中农民说：《土地管理法》规定宅基地归农民集体所有，建房子是农民的，农民只具有土地使用权。但对农民之间宅基地使用权的流转，包括与城镇建设用地之间如何合理、科学地置换，尚未做出明确规定。从而限制了空置宅基地的流转，降低了土地集约化程度。
原因四：农民对宅基地的私有化意识比较严重
农民普遍存在恋土情结，宅基地归私人所有，占有宅基地面积的大小意味其占有私有土地财产的多少。在实际生活中，表现为农民盲目扩张宅基地，或者不愿放弃已闲置的宅基地。在地方调研中，看到一个村里，6户人家，5户全搬进城镇了，但有一户未走，造成这个村民小组空置宅基地出让成问题，整理不成耕地或建设用地。从而影响农村居民点用地集约化进程。
原因五：促进集约化资金的有限性
资金筹措渠道的稳定是提高土地集约化程度的重要保障。目前，农村居民点用地集约化资金筹措多元化的特点，尚处于初级发展阶段，突出表现为政府投资占主导地位，市场筹资渠道尚未全面打开，针对全国2985个县约70多万需要集约化的自然村而言，资金筹措渠道显得极为有限。
四、农村居民点用地集约化利用的建议
随着社会、经济的发展，农村居民点用地必然走向集约化，应立足我国社会经济现实。建议如下。
(l）在对农村居民点用地详细调查的基础上，按我国发展阶段的实际进程，应用合适的集约化指标体系对其进行科学评价，结合当前的各种投资能力，确定集约化的潜力，制定相应的集约化计划，加快村庄整理，推进农村居民点用地集约化进程。
(2）编制村、镇（居民点）规划，明确中心镇和中心村，并利用农村宅基地审批制度，引导新增加农村宅基地向中心镇和中心村集中，杜绝新建居民点散乱分布的局面再度发生。更加注意在规划编制和实施中明确“建设社会主义的新农村并不是新建一批高楼房”的思想。
(3）农村居民点建设要集约化科学合理。对进城镇工作的农民工，为了真正让其空闲房屋的占地能更好地整理，要建立完善的农民工用工制度、住房制度、社会保障制度、子女就学制度、户籍管理制度等，提高城市对农村劳动力和人口的吸纳力，政府部门、社会各界、舆论宣传要积极引导农民放弃粗放的居住模式。
(4）研究打破城乡二元化的土地制度，建立统一的土地市场。尊重农民并保护农民宅基地流转出让的经济利益，制定闲置农村宅基地收购制度，制定城镇农民住房补贴制度。
(5）深化现行财税体制改革，合理确定中央与地方政府的财政收人分配比例。根据财权、事权相协调的原则，增加地方政府尤其是县、乡（镇）村级财政预算内收人比重，减缓地方政府“以地生财”的利益诱惑，从源头上控制农地变成农村居民点建设用地，同时要研究进一步完善国有和集体土地使用权出让收支管理办法、土地出让分配与使用制度、新增建设用地的土地有偿使用费在中央财政和地方财政间的合理分配制度。
(6）根据我国目前国情，按“两种产权（国有和集体土地所有权）同一市场（土地市场）、交易规范、价格统筹（同地同价）、统一管理”的模式，构建城乡一体化的土地市场体系。尽快将农村集体土地流转纳人土地法律框架，与城市土地管理的相关政策衔接。应尽早制定出台城市规划区范围内的公益性集体土地征收、城市规划区外的经营性集体土地流转及农民宅基地流转管理办法。同时研究出台集体建设用地的市场流转、价格政策、收益分配与集体土地保障基金等管理办法。
(7）树立农村居民点导向型工作方式，建立农村居民点集约化管理机制。完善农村居民点集约化项目检查监督程序，实行必要的考核检查，形成正规化，法制化的管理模式。
