推进城市化、城乡一体化，是历史发展的必然。昆山原是一个城市化率很低的农业县。经过上世纪50年代以来的沧桑巨变、不断演进，特别是在2008年党的十七届三中全会后，昆山市委、市政府不但一以贯之坚持以工促农、以城带乡发展战略，而且果断提出加快推进城乡一体化的8项要去，即实施城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业保障、生态环境、社会管理一体化。这一科学决策，在破除城乡二元结构、缩小城乡差距、全面提升全面小康社会和城市化、现代化水平等方面，取得了令人瞩目的成就，其主要标志：

——城市化率按户籍人口计算，昆山已从1978年的10.5%上升到2009年的71%，分别高于全国24.4个百分点和江苏14.4个百分点；

——城乡居民收入之比，昆山2009年城镇居民可支配收入与农村居民纯收入之比1.75：1，大大低于全国3.33：1和江苏2.56：1的差距；

——城乡社会保障全覆盖，昆山农村养老保险、医疗保险与城镇实行全面并轨，城乡最低生活保障水平统一提高到每人每月450元，合每天2.2美元，基本达到消除贫困的要求；

——城乡公共交通全市域覆盖，而且有8个高速公路互通出口，各镇在15分钟内即可上高速，老百姓出行办事十分便捷；

——经济综合实力从2005年起在全国保持五连冠，2009年昆山以占全国万分之一土地却创造了占全国5%的进出口总额，集聚占全国1.8%的到账外资、九分之一的合资，生产占全球二分之一的笔记本电脑；

——2006年率先在全省乃至全国达到全面小康社会水平，业已成为苏南地区加快推进城乡一体化的样板、全国18个改革开放的典型之一。

一、历程演进的回顾

回顾昆山发展的历程，从演进变化中不难看出推进城镇化、建设新农村不是现在才提出的，起着重要作用的大体有这样几个历史阶段：
上世纪50年代，在实施农业合作化、农业发展纲要、总路线的宣传教育中，昆山就提出建设社会主义新农村。当时层层级级绘制了解放前、解放后现状、今后发展远景三种蓝图，引导激励农民努力实现“点灯不用油、耕田不用牛，楼上楼下、电灯电话”的新农村建设目标。
上世纪70年代，在农业学大寨中，昆山从上到下狠抓农田基本建设，重新安排山河，推进新农村建设。普遍的建设了吨粮田、丰产方，大片农田形成了“田成方、树成行、渠路配套、水系成网”的格局。同时，全民发动，绿化村庄。

上世纪80年代，昆山在自费创办开发区时就明确提出，各镇要自力更生兴办工业小区，工业向小区集中，实行城乡联动，横向联合，以城带乡，共同发展。同时，全面实行家庭联产承包责任制，特别是1982年到1986年中央连续下发的五个1号文件实施后，给农民“松绑”，给农民“撑腰”，极大地调动了群众中蕴藏的社会主义积极性，开创了农村发展新局面。随着乡镇工业的蓬勃兴起，广大农民“离土不离乡”从田头走进了工厂，农村经济结构发生了很大变化。尤以1984年最显著，全县呈现出“十亿产值十亿粮（工业产值突破10亿元，粮食总产值突破10亿斤），城乡人民喜洋洋”的崭新气象，还掀起了新农村建设热潮，“草房翻瓦房，平房变楼房”比比皆是，令城里人羡慕；乡镇工业实行“以工补农，以工建农”，积极支持农村发展教育、文化、卫生、交通等社会事业，大大改观了昔日农村“缺医少文”、“信息闭塞”的状况。显而易见，昆山由以农业为主向以工业为主发展转变。这也是当初昆山城乡统筹发展的一次跨越。

上世纪90年代，昆山外向型经济迅猛发展，此时60%以上的财政收入、70%以上的工业产值、80%以上的进出口总额来自外资企业。随着昆山经济发展由以内向型为主向外向型为主转变，经济实力不断增强，经济国际化程度迅速提升，大批农民离土又离乡定居到城镇，昆山的城市化、城乡一体化建设又实现了新的跨越。广袤的农村发生了沧桑巨变，尤其是在江苏率先提出“三集中”，即工业向园区集中，人口向城镇集中，居住向社区集中。在此期间，淀山湖的小城镇规划于1994年被联合国列入《中国21世纪议程》，成为全国小城镇建设的典型。同时，积极稳妥推进户籍制度改革，改善外来就业人员落户昆山的条件，由此加快推进了城镇化，致力于建设一个以外向型经济为主的现代工商城市。

进入21世纪，中央从2004年到2010年连续又下发了七个1号文件，前六个1号文件“农”字为主，今年1号文件加上“城”字，突出城乡一体化。昆山在近七、八年间，对推进城市化、城乡一体化走了三步棋：第一步，通过2003年的行政区域调整，并分别制定了各具特色的资源规划、小城镇区域规划，在优化城乡资源配置、经济社会统筹发展上又开辟了新的天地。第二步，通过“十五”、“十一五”规划的制定与实施，确立全市927平方公里作为一个城市总体来规划的理念，坚持以城市化带动农村、以工业化致富农民、以产业化提升农业的发展战略，不仅加快率先实现小康社会目标，而且大大提升了现代化、国际化、城市化水平，加大建设具有现代化城市功能的中等城市的力度，增强中心城市对农村的辐射带动作用；2006年就明确提出加快城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代化向农村转变，对破除城乡二元结构，统筹城乡发展再实现了新的跨越。第三步，去年以来，通过新一轮城市总体规划的修编，为把昆山建设成国际知名先进产业基地、毗邻上海新兴大城市、现代化江南水乡城市描绘了宏伟发展的蓝图。

从上所述，昆山今天的城市化、城乡一体化的快速推进由来已久，决不是一蹴而就的事，可以说，是实施“农转工”、“内转外”、“低转高”经济发展战略的结果，也是经过历届领导奋发进取、精心策划、坚持不懈地促进经济社会持续快速协调发展的结果。

二、探索实践的效果

为了加快城乡一体化步伐，昆山市委、市政府矢志不移围绕“两个率先”目标，谋划落实科学发展之计，大胆探索8个方面的城乡统筹之策，努力践行具有昆山特色的城乡一体化之路，谱写了经济发展从农业转到工业、社会建设从乡村转到城镇、人民生活从温饱有余转到全面小康的城乡一体化新篇章。

1、以规划为龙头，引领城乡一体化。昆山以1989年撤县设市为契机，以城乡统筹和片区为发展理念，以城市化规划引领新农村建设，勇于突破城乡二元结构和城乡分治规划的旧体制，早就明确将市域927平方公里作为一个有机整体进行全覆盖规划，因地制宜，突出特色，城乡很快形成了“城区中心——城市副中心——特色镇（含古镇）”一体化新格局。目前，昆山全市10个镇的布局是：玉山镇位于城区中心，开发区、高新区又寓于其中，成为全市经济社会发展核心区；花桥镇与国际商务城合二为一，被批准为省级经济开发区；千灯镇定位为经济社会发展的昆南新城；张浦、周市、陆家镇为城市副中心；周庄、锦溪、巴城、淀山湖为古镇、特色镇。现在各镇按照全市总体规划各施其计，各展其长，城乡一体化工作搞得有声有色。同时，根据全市的统一规划，积极配合京沪高铁、沪宁城铁建设，及时做好其周边地区的城市形态设计，加快土地综合开发利用、老城镇区改造、环境综合整治、外环快速通道建设等，还先后建设了城乡135个新型社区，其中农村社区74个，70%左右农户已实行集中居住，搬进具有现代气息的公寓或联体别墅、独幢别墅，像城市居民一样过着现代化生活，首先在这方面填平了城乡鸿沟。

2、以典型为先导，加快城乡一体化。昆山推进城镇一体化，用典型说话，树立标杆，使大家看得见、学得象，从而增强信心。近年来，千灯、花桥、巴城、张浦等4个镇被列为全市推进城乡一体化的先导区，其中千灯镇则定位为苏州市城乡一体化综合配套改革试点先导区之一。这个镇坚持以科学发展观为指导，以“三集中”为抓手，加快构建城乡一体化新格局。目前全镇工业已向园区集中， 2000多家企业基本集中在35平方公里的工业园区内；农业向规模集中，全镇1.5万亩耕地通过流转已由96个新型农民实行规模经营；农民居住向社区集中，全镇1.28万农户已动迁了7000多户，以“拆一还一”的政策普惠于民，现已先后搬进现代新型社区生活。同时对古镇区、古村落进行修缮保护。这个镇通过“三集中”有效地提升了城镇化水平，加快了实现城乡一体化进程。花桥镇与省级花桥经济开发区合二为一后，在推进城乡一体化中所创新的双置换（农民承包土地经营权流转入股、农民宅基地及住房置换为商品房或店面房）、双集中（集中使用农村预留地、集中使用被拆迁的集体资产的补偿资金）、双调整（调整行政管理模式、调整集体资产管理方式）的做法和经验，收到了预期的效果。仅仅两年多时间，这个镇发生了三大变化:产业结构由“二三一”变为“三二一”，去年服务业增加值占GDP51%；镇域形态由农村乡镇变为现代城市，“现在花桥不是上海胜似上海”；从业人员结构由灰领蓝领向白领转变，去年增加2.6万人就业，其中1万多人为白领成员，一个毗邻上海的欣欣向荣的现代化城市在这里迅速崛起。在这两个典型的推动下，全市城市化、城乡一体化进程也大大加快。值得一提的是，市委、市政府根据昆山城市化快速推进，又位于上海与苏州两大城市之间的区位特点，按照邓小平关于农业改革和发展的“第二个飞跃”的构想，将昆山的农业发展定位为现代都市型农业，全方位大跨度调整农业经济结构，全面实施适度规模经营。全市确权的耕地面积23.93万亩，已流转入股的面积21.25万亩，占84.8%，这些流转出来的土地发包给2962户本地农民经营，户均133.5亩。现在，全市农业增加值虽占GDP不到1%，但其基础地位没有变，经济效益成倍翻番，农民从中也得到了实惠。

3、以产业为基础，夯实城乡一体化。改革开放以来，昆山的城市化、城乡一体化的显著特色是产业与城市融合，不唱“空城计”。实践证明，没有产业的城市，就失去支撑力，将导致既没有人气，更没有财气，是难以为继的。在这方面，昆山历任领导的指导思想是十分明确的。上世纪80年代昆山就确立了一条“东依上海，西托‘三线’，内联乡村，面向全国，走向世界”的发展思路，坚持以制造业为基础，以外向型经济为主导，以园区经济为载体，增强中心城区的集聚力与辐射力为抓手，采取经济与行政的手段，全面推进城镇化和城乡产业发展一体化。以信息产业为例，不论城乡，不分远近，不计规模大小，全市1000多家中外电子信息产业企业，吸纳了本地和来自全国各地30多万农村劳动力，以昆山经济技术开发区为龙头，星罗棋布地坐落在各镇工业园区，突破了城乡桎梏，内外全面开放，城乡优势互补，产业融为一体。如今昆山已成为全国IT产业基地，全市电子信息产业产值占规模以上工业产值50%左右，笔记本电脑产量、数码照相机产量分别占全球总量的二分之一、八分之一，目前昆山这一产业已形成2000多亿产出规模的产业群，由此带动了城乡各类服务业的发展。抓住了主导产业和基础产业的升级发展，就大大增强了市镇两级经济实力，大大增加了农民就业与经济收入，2009年全市全口径财政收入、地方一般预算收入分别达到328亿元、133亿元，位居全国县（市）的首位。去年以来在国际金融危机冲击下，昆山城乡经济坚持逆势而上，发展势头依然不减，各项经济指标在全省乃至全国县（市）中遥遥领先，综合实力自2005年以来在全国保持五连冠，昆山进出口总额“一枝独秀”，在全国县级市中唯一实现正增长，得到胡锦涛总书记好评。今年发展情况更好，1至4月全市工业总产值2095亿元，同比增33.9%；进出口总额256.74亿美元，同比增64.1%；全口径财政收入210.6亿元，同比增长80.3%；一般预算收入60.07亿元，同比增长23.4%。由于经济实力不断增强，促进了城乡各项社会事业的建设与发展，有力地加快了城乡一体化进程。城市化建设最为突出的是城乡交通不但四通八达，而且现代化程度较高，“三铁”（沪宁铁路、京沪铁路、城际轨道）横贯市域，并有7个互通出口，同时公交通到村，各行各业出行办事十分便捷，赞声不绝于耳。

4、以惠民为根本，谋划城乡一体化。昆山在推进城市化、城乡一体化中，紧紧把握以民为本，切实关注民生，大力提高老百姓生活水平。改革开放以来，通过年复一年、上上下下艰苦努力，让老百姓在推进城乡一体化中普享实惠。显著的标志是：城市化率快速提升，按户籍人口计算，2009年，由2008年的70.12%再上升0.5个百分点；城乡恩格尔系数相差无几，分别为35%和33.6%，基尼系数均在0.3以下；城乡居民收入分别达到27609元、15726元，其差距由2007年的2.1：1缩小为1.75：1，比全省、全国分别低0.75和1.58个百分点；全市经济结构大调整，从改革开放初期的一二三次产业排序变为二三一排列，由此促进了城乡劳动力就业率不断提高，均高达96%以上。尤其是社会保障实现了“三个城乡全覆盖”，即城乡居民低保全覆盖，2010年低保标准由上年每人每月410提高到450元，合每天2.2美元，基本消除了贫困，另由市镇两级财政为农村5002户低保户送干股，年终每户分得红利576元；城乡医保全覆盖，城乡居民基本医疗、大病保险实行并轨，农民与城镇职工一样“刷卡”看病，享受同一待遇；城乡老保全覆盖，特别是农保与城保将全面并轨，去年下半年又出台了惠农新政策，把女满50周岁、男满60周岁的老年农民也分别进入社保。所有这一切，不仅有效地促进了进城农民的“市民化”，更是从根本上逐步解决昆山农民与城镇居民的差别问题。为加快城乡一体化，力求城乡公共均等化，自2007年以来，市镇两级财政投入27360万元（市镇各半），扶助147个行政村都建起了集行政服务、医疗卫生、文娱体育、党建活动、民主管理等一体的农村公共服务中心，建筑面积一般在1200—1500㎡，让城乡居民共享改革开放成果，提高幸福生活指数。因此，广大农民深有感触地说：土地改革农民喜（实行耕者有其田，大家欢天喜地），联产承包农民笑（有了自主经营权，开心得笑起来），全面进入社保农民跳（做梦没想到，高兴得跳起来）。

三、深入推进的对策

昆山的城市化、城乡一体化建设虽取得了显著成绩，但思想观念、工作措施还跟不上形势发展的要求，深层次的矛盾日益显露，诸如社会分配上的矛盾依然突出、镇村级事权与财权不相适应、现代都市农业投入仍然不足、农村生态环境不尽如人意、城乡享受公共服务还有不少薄弱环节等。鉴于此，全市上下形成共识，要根据党的十七届三中、四中全会精神，坚持以科学发展观为指导，按照昆山率先基本实现社会主义现代化的发展目标，围绕“城乡统筹的规划建设、配套齐全的功能设施、全面覆盖的社会保障、方便快捷的城乡交通、生态优美的城乡环境”的现代化要求，深层次破除城乡二元结构，推动经济社会全面、协调、可持续发展，以不断提升城市化、城乡一体化水平，把昆山的明天建设得更加美好，让城乡居民生活更加幸福。

1、按照大城市、现代化发展思路，努力实施好新一轮城乡总体规划。在推进城乡一体化进程中，首先要认真总结经验，正视问题，创新思路。近年来，全市实施城乡总体规划是好的，取得了显著成绩，但有些地方还存在着“拍脑袋随意定规划，开发商操纵改规划，迁就习惯势力变规划”的现象，也有些地方因规划不当尚存在迁村毁田撂荒、圈地过度等现象，这些问题应在新一轮修编完善城乡总体规划时予以重视，认真对待，妥善处置。市委、市政府根据形势发展变化了的新情况，遵循“保护耕地，集约发展”原则（土地投资强度由2002年的“5432”提高到2004年的“6543”，这次再提高到“7654”），进一步优化空间、产业、人口等布局，并在编制“十二五”规划中明确提出新产业、新城市、新人才的要求，加快形成城乡“总体规划——区域控制性详细规划——城乡空间布局规划”一体化新格局，强化城市东西部副中心、娄南和铁南地区、花桥国际商务城、千灯昆南新城，以及巴城、淀山湖、周庄、锦溪等4个沿湖镇区域的统筹规划，过程控制，分期督查，规范实施。同时，要抓住京沪高铁、沪宁城铁横跨昆山中部建设的机遇，以交通规划引导昆山空间布局，以交通发展优化土地利用，以交通评价机制引导项目建设，努力达到城乡总体规划”三个统一”，即实行空间利用规划与土地利用规划的统一，实施年度建设规划与优化供地计划的统一，贯彻市域总体规划与各镇、区经济社会发展规划的统一，真正把推进城乡一体化的规划落到实处。同时，要积极引导从“单向城乡一体化”向“双向城乡一体化”发展，大力提高现代服务业的比重，使城市与经济、经济与社会又好又快、可持续发展。

2、加快城乡产业转型升级，进一步夯实推进城乡一体化的经济基础。要围绕“外向带动，民营超越，服务业跨越”三大发展战略和率先基本建成现代化产业体系的目标，切实抓好昆山经济技术开发区、花桥国际商务城、玉山高新区三大板块的产业向高端延伸发展，由“昆山制造”向“昆山创造”转变，以引领城乡十个科技创新载体、十个服务业集聚区、十个特色产业基地、十个主导产业链和三十万亩（十万亩优质粮油、十万亩精养鱼塘、十万亩果蔬花卉等）现代都市型农业的持续、快速、协调发展，推动主导产业高端化、新兴产业基地化、服务产业国际化、都市农业现代化，促进城乡产业间分工向产业内分工，进而向产品内分工发展，通过产业之间连接、资产重组整合、外向配套协作、经营方式转变等途径，推进内外资经济叠加发展、一二三产业融合发展，强化耕地保护集约发展、城乡优势互补联动发展，不断增强市镇两级经济实力，为推进城乡一体化进一步夯实经济基础，为昆山全面提高小康社会水平、率先基本实现社会主义现代化创造条件。对于村级经济的发展，拟本着“突出重点，兼顾一般”的原则，加大鼓励与扶助重点村力度，促其做大做强做优；对经济薄弱村则通过局村挂钩、企业共建等途径，扶持其不断发展壮大。

3、坚持实施城乡统筹发展战略，大力提高城乡公共服务均等化和社会保障水平。要以民生为切入点，把握统筹兼顾的根本方法，按照“三化促三农”的思路，以破除城乡二元结构为重点，创新改革思路，继续大力推进“城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村传播，城市生活要素向农村辐射”，加快实现城乡经济社会发展“八个一体化”，努力使改革发展成果普惠于民。当前在城乡统筹上要为农民的福祉切实抓好以下三个问题：一要针对农村教育、卫生、环保，以及社会综合服务的薄弱环节，建立相关的建设发展机制、财政投入机制、激励与约束机制、监督与考核机制，以从真正意义上实现社会公共服务均等化、公平化，从根本上缩小城乡差距。二要在全面提高社会保障水平的同时，拟将农保全面与社保并轨，实现城乡居民享受统一的社保待遇，使全社会皆大欢喜。但据座谈反映，农保实现城乡并轨，有些农户因缴不起并轨所需一次性补缴的差额费，还有将近三分之二左右的农户未进入。于是，他们纷纷要求政府解决此次农保与社保并轨需补缴差额费的负担问题，要求政府出台这方面不同年龄段的惠民细则，否则为农民办的福祉不能全面落实到位。这一问题已引起市委、市政府的关注和重视。三要在巩固提高城乡“一个龙头供饮纯水”、“一个炉子焚烧垃圾”的环保工程的同时，进一步加大建设城乡优美生态环境的力度，突出解决好“农夹居”、“厂包居”、“城中村”、“空巢户”和纯农区周边环境的脏、乱、差现象，努力改变“楼房下搭鸡棚，花园里种青菜，绿树上晒衣服，污水往河里倒，垃圾满地不入箱”的伤风陋习，努力把昆山建成创业发展、工作生活的宜居文明城市和保持江南水乡特色风貌的社会主义新农村，不断改善与提升城乡居民的生活条件与质量。

4、积极引导与鼓励农民创业，尽力缩小城乡之间、户与户之间的收入差距。前几年，昆山出台的就业富民、创业富民、物业富民、产业富民、合作富民、帮扶富民、强村富民、保障富民等政策举措是行之有效的，但从调查的情况看，创业致富仍是农民难越的一个屏障，目前真正能创业致富的人数占农村劳动力总数不到10%，多数农民并不富裕。为此，要从政策扶持、资金融通、服务协调、牵线搭台等方面给予倾斜，让更多的农民参与创业大军，塑造“橄榄型”的农民收入结构，切实改变目前多数农户不富、少数农户暴富的贫富差距逐渐拉大的状况。在鼓励更多农民创业的同时，要多渠道拓宽农民增收途径。一要深化社会分配制度的改革，在严格执行企业最低工资制的前提下，切实解决“重资本分配、轻劳动分配”的问题，花大力气抑制与扭转劳动剩余价值“过度剥夺”的状况，提高务工农民的工资报酬水平；二要继续由政府“买单”，加强农村劳动力（包括农民变市民和外籍“新昆山人”）的技能、素质培训，提高就业层次，稳定就业岗位，广辟增收门路，不断增加他们的工资报酬和经营收入；三要通过承包土地有序流转，完善提高农业规模经营，提高市镇财政的补贴和二次分配的水平，这样既有效防止转移的农民变为新的贫困居民，又使规模经营的新型农民用现代化科技发展现代农业和从事产品增值加工业，挖掘增收潜力，可谓一举两得，实现双赢，有利于提高他们的幸福指数。

5、创新城乡基层党建工作，把各级党组织建设成推进城乡一体化的“火车头”。“推进城乡一体化，关键在党”。党的十七届四中全会《决定》首次提出“构建城乡统筹的基层党建新格局”、“促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”的目标要求，为我们基层党建工作创新发展指明了方向。在推进城乡一体化中，要根据昆山城市化、工业化、国际化水平不断提升和外来人员多、流动党员多的特点，一要建立健全城乡基层党组织统筹设置，坚持从实际出发，打破地域、行业界限，调整和优化城乡基层党组织设置，切实关心新昆山人和外来农民工及其子女的工作和生活，化大力气改变并消除“代际差异”和城乡差异，促进社会和谐；积极推行机关事业单位、企业党组织与社区、村党组织结对帮扶，上下形成合力，共同开展党建工作；强化党员动态管理服务机制，特别要加强流动党员管理服务，稳步推进在优秀农民工中发展党员工作，不断壮大党的队伍。二要建立健全城乡统筹的基层党建工作责任制，并将这项工作与强化群众的思想政治工作、精神文明教育密切结合起来，统一纳入到城乡经济社会发展一体化的大局中谋划、部署与推进，使城乡居民的思想行为与时代要求相合拍、与形势发展相适应。三要从“双强”型党员中选好、配强城乡基层党组织的一把手，“党风正则政风清，政风清则民风纯”，以一、二把手自身优良的党风带领和团结一班人，促政风、带民风，真正把基层党组织建设成推进城乡一体化的“火车头”，充分发挥党员的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用，从而加大城乡一体化整体推进的力度。

作者 农村经济研究会会长张树成