在新一轮城镇化加速的背景下，土地指标成为地方政府最为头疼的事务之一。增量难做，只能在存量上寻找突破。因此，旧城改造日益受到关注。

不过，各地在旧城改造实践中面临资金、拆迁、文化传承等诸多难题。以资金压力为例，据上海相关部门的估算，上海要完成“十二五”中心城区旧区改造任务需投入资金4500亿—5000亿元，平均每年投入约1000亿元左右。拆迁则更为棘手。旧城改造在现实中相当复杂，因为既有政府为民解困之因，也有卖地给开发商之意。换句话说，旧城改造牵扯到许多利益问题，拆迁让各方利益博弈显性化、集中化。尤其是商业性极强的旧城改造项目，往往会衍生出诸多矛盾和冲突。

在我们看来，旧城改造难以推进，主要原因在于地方政府忘记了旧城改造本该具有的公益性特征。旧城改造并不只是建筑的拆迁与重建，而是对旧城城市系统的优化与提升。其基本对象不是单纯的建筑，而是包括城市形态、城市功能、历史文化、城市产业和城市社会的综合体。旧城改造不能仅仅从经济的角度考虑，商业性的旧城改造往往因为逐利而忽视社会利益。

　　以往的旧城改造更多的情形是，政府与开发商确定拆迁范围，规定拆迁补偿标准及拆迁完成时间，然后加以实施。在这一过程中，居民的意愿和诉求往往不被重视，利益得到充分保障便无从谈起。政府也常常出于各种利益因素的考虑，被开发商牵着鼻子走，城市肌理、城市文化受到不同程度的损坏。越来越多的历史街区消失，越来越多的城市“千城一面”说明这一情况已经非常普遍。

当然，正视旧城改造的公益性，并不是意味着排除社会资本参与。毕竟，在政府财力有限及运营能力不足的情况下，引入社会资本有助于解决旧城改造所面临的资金难题及开发运营难题。公益性要求的是旧城改造本身需要兼顾多方利益，让政府、居民和开发商的利益都得到合理的保障。在实践中，旧城改造应当从模式设计开始便考虑到公益性的特征。

上海闸北区彭三小区原地改造是个成功的典型案例。上海闸北区彭三小区建于上世纪60年代前后，以不成套危旧住宅为主。彭三小区面临小区老化、改造成本高昂、改造意愿方面居民不愿搬迁等问题。

综合权衡之后，彭三小区以非动迁的原地安置方式，进行了节约、滚动、多样化、可持续的分类、分期旧住房综合改造。其中，对成套住宅实施外部平改坡和内部设施的综合改造；对不成套但建筑质量尚可且有距离空间的住宅实施增加厨卫的改扩建；对不成套且建筑质量严重老化的旧住宅实施拆除重建。对第三类，又具体分为三种方案：原建筑拆除、原地加层重建方案；局部整组团拆除，组团内调整布局新建方案；整片拆除，重新规划改造方案。

彭三小区改造的核心在于资金平衡。根据已经实施和批准的规划指标，彭三小区原来总计建筑面积约10.87万平方米，改造后总计（地上部分，下同）为16.28万平方米，共计新增5.41万平方米。改造中保留住宅面积3.79万平方米（平改坡加6幢厨卫扩建），新建建筑面积为12.48万平方米。该改造项目的主要投资在新建部分以及小区环境的改善，以新建建筑4500元/平方米测算，共需要投资约5.7亿元。该小区经过改造后可回笼资金的部分主要是新增住宅的可售部分。经测算，新增的4.88万平方米住宅中，有约3.0万平方米要用于原来不成套居民的成套补足。剩余增量住宅约1.88万平方米中，约0.5万平方米属于部分住宅额外增加部分向居民按市场价适当优惠出售；1.3万平方米，254户，平均每户51.2平方米，可用于廉租公租等保障性用房，由政府以优惠价回购。加上2001户居民成套后售后公房的净归集资金、5期增加地下车库的出售出租等共可以回笼资金4.5亿以上，剩余不足部分通过政府适当的补贴予以解决。这样，平均每户不成套居民只需投入补贴6万元，共1.2亿元左右即可实现该小区整体改造费用的基本平衡，且同时完成了社区配套设施以及原来成套住房的综合改造。

原拆原建的彭三小区模式，既实现了改造提升城区居民区的目的，也改善了居民的居住条件和生活方式，并为参与开发的企业带来合理的商业回报。

从这个案例可以看出，旧城改造单靠政府或者单靠企业都不行，而应在保持公益性的基础上积极探索可行的模式，让政府、居民和企业多方共赢。新型城镇化提出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，公益性的旧城改造模式无疑是让城市保留传统特色、重新焕发活力的一条新路。