6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率达到56%，要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。而特大城市深圳，正在就居住证制度进行全国首份立法，将外来常住人口的“准市民”待遇固化，探索在无法颠覆城乡户籍二元分立的现实情况中，外来人口渐进市民化之路。

    根据官方公开资料测算，如果按未来7年推动1300万人落户的话，广东农业转移人口市民化一次性成本将高达1.7万亿，每年新增的公共服务成本高达122亿。

    实际上，推进农业转移人口市民化的难点也正在于地方政府要承担更多的公共财政支出。

    广东省委常委、常务副省长徐少华透露，广东省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，正在组织省发改委、财政厅、人社厅等部门共同开展专题研究。

    深圳的外来人口渐进市民化之路

    6月25日，《深圳经济特区居住证条例（草案）》（下称《条例》）提请深圳人大常委会审议。牵头起草这一条例的深圳市人大常委会内务司法工作委员会副主任刘曙光告诉21世纪经济报道记者，《条例》最快有望今年十月正式出台。

    这一立法试图做出的突破是，将居住证的职能从加强外来人口管理，更多地转向提供公共服务。也就是说，居住证要成为“准户籍”，是在深常住人口享受公共服务的凭证。

    30年前，改革开放前沿的深圳，首创“暂住证”。今天的深圳人难以想象的是，在收容遣送制度的阴影下，当年闯深圳的外地人甚至出门买菜都要带好暂住证。而且，在2002年6月之前，一张暂住证一年还要缴纳300元的管理费。

    2003年收容遣送制度取消，暂住证制度的强制性随即失去法律依托。2008年，深圳彻底告别暂住证时代，开始发放带有一定公共服务含义的居住证。

    彼时，深圳以政府令的形式颁布了《深圳市居住证暂行办法》。在刘曙光看来，这部由公安部门主导制定的政府规章，依旧更多地强调人口管理，且由于办证门槛低，其中涉及的一些公共服务待遇实际上被虚置。

    十八届三中全会之后，创新人口管理，加快户籍制度改革，推进基本公共服务均等化成为社会共识。“推进居住证制度是深化户籍制度改革的重要内容。”深圳人大常委会内务司法工作委员会主任傅伦博说。

    对于深圳这样特大城市来说，以居住证为切口，逐步推进基本公共服务均等化也是现实选择。据深圳市公安局统计，截至2013年底，深圳户籍人口仅有325.5万，非深户籍人口已达1505.08万，是中国外来人口最多的城市。

    将居住证作为享受阶梯式公共服务凭证，深圳首先考虑的是要将居住证的人口管理职能尽量剥离出去。

    与正在实施的居住证制度不同的是，深圳此次立法将居住登记和居住证发放分离。当前的制度安排下，深圳的外来人口，在进行居住登记的同时，要么领取十年有效期的长期居住证，要么领取短期的临时居住证；但今后，深圳的外来人口虽然依然要进行居住登记，但居住证是在符合一定条件下，由外来人口自主申领。

    办理的条件初步被定为：一是在深圳有合法稳定居所（含租赁），并在申领之日前一年办理了居住登记；二是在深圳有合法稳定职业，并在申请之日前参加深圳社会保险满十二个月或者前两年累计满十八个月。

    这样的门槛比上海去年出台的《上海市居住证管理办法》以及国务院法制办正在起草的《居住证管理办法（草案）》要高。据刘曙光介绍，这两份文件中，办理居住证的条件都设定为有合法稳定居所、合法稳定职业满6个月。

    在刘曙光看来，大幅提高居住证办理门槛是为了切实落实居住证的“含金量”。而这也是深圳这次立法的重头戏。

    条例草案中将居住证待遇分为三个层级。第一层是持证者都可享受的十多项基本公共服务。其中包括未成年子女幼儿园补贴、上学，申领驾照、护照以及来往港澳、台湾通行证，还有社工服务、就业辅导培训以及执业技能培训补贴等十多项。

    刘曙光说，实际上，这部分待遇中还应该包括社会保险、劳动就业、基本公共卫生、计划生育以及法律援助等，但由于在这些领域深圳已经实现了户籍人口与非户籍人口全覆盖，所以在条例草案中，并没有列明。

    但在这次审议中，深圳人大常委会庄创裕委员认为，要让每个外来人员看得懂，这些权益恰恰要列在法规里面。

    第二层是附加条件待遇。如果持证人符合居住年限、就业年限、社保参保年限等条件的，除了享受第一层基本公共服务外，子女还可以在深圳参加中考、高考、申请公共租赁住房或者租房补贴、困难救助等。

    这里头申请公共租赁住房或者租赁补贴可谓是最具“含金量”的政策。

    与许多在深圳的普通外来务工家庭类似，前文所述的出租车司机邵师傅一家一直居住在城中村，“一房一厅每月租金大概1000元，仅仅是附近小区房的一半，甚至是1/3。”邵师傅告诉21世纪经济报道记者，但是现在深圳大规模进行城中村拆迁改造，“如果到时候没有便宜房子住，我们肯定呆不下去了。”

    但是究竟什么样的持证人可以享受公租房待遇？在条例草案中，立法者把制定资格标准的权力交给了政府。“我们设想，政府到时候可以根据自己财力状况、公租房的建设情况和需要公租房的家庭数量，来灵活设定持证年限等条件。”刘曙光说，“这一条能写进来，我们觉得已经挺不容易了。”

    如此安排，对于翘首盼望低成本居住空间的万千深圳外来务工者家庭来说，依然有“画饼”之嫌。“深圳外来工这么多，猴年马月才能轮上我们啊。不过有总比没有强。”邵师傅说。

    不过，深圳近年按照中央要求，正在着力加大保障性住房投入。此次跟居住证条例同时提交人大常委会审议的还有一份《2014年本级财政预算调整报告》。这份报告提出，由于积极争取，深圳获准发行42亿元地方政府债券，其中28.9亿元拟用于保障性住房建设，预计能够提供11000余套市级保障性住房。

    第三层待遇是持证人达到一定的条件后，可以申请入户直接转为深圳户籍居民，而不愿意入户的，则可完全享有与深圳户籍居民同等的公共服务。

    总的说来，此次立法，深圳希望以居住证为载体，结束相当长一段时间内对于非户籍人口提供公共服务的无序状态，试图为非户籍在深人士画出一张清晰的公共服务图谱，同时建立公平有序落户的阶梯式政策通道。

    广东研究建立农业转移人口市民化成本分担机制

    在国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆看来，对原农业人口打开城市大门，需要户籍改革和公共服务全覆盖同步推进，也就是落户式市民化和普惠式市民化并举。前文中深圳所做的尝试无疑属于后者，而广东省层面，也正在着手推行落户式市民化，以及省级统筹的农业转移人口市民化成本分担机制。

    虽然珠三角地区是全国经济最为发达的地区之一，广东省的经济体量也多年蝉联全国第一，但广东区域内部不协调问题突出。长期以来粤东西北地区人均收入低于全国平均水平，城镇化水平相应也与珠三角地区、乃至全国平均有较大差距。

    广东省城镇化发展“十二五”规划披露，截至2010年底，珠江三角洲地区城镇化率达82.72％，而粤东、粤西、粤北地区的城镇化率分别为57.71％、37.67％、44.29％。

    另一方面，广东作为农业转移人口第一大省，面临着农业转移人口市民化的重大压力。数据显示，截至2013年底，广东省异地务工人员约2700万，其中省内1040万人，省外1660万人。

    用广东省政协党组副书记、副主席梁伟发的话说，推进农业转移人口市民化，题目大，涉及面广，难度也大，但广东必须回答好这个问题。