“乐和乡村”建设的背景和缘起

　　长沙县地处湖南长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心地带，是全国18 个改革开放典型地区之一。2013 年实现地区生产总值976 亿元，完成财政总收入180 亿元。在全国中小城市综合实力百强排名中，位列第8 名；全国县域经济基本竞争力百强排名中位列第13 名。

　　随着人均国民收入接近高收入线标准，长沙县伴随而来的是农民增收的难度越来越大、对民生建设的要求越来越高、基层事务的压力越来越重。并且村级行政化趋势日益增强、乡村熟人社会组织架构逐渐消失，乡村社会治理的压力逐渐显现。2013 年，经对此前三年全县的信访矛盾进行了统计分析显示，信访矛盾大致可以分为三大类：第一类因病、灾等突发事件或家庭困难引起，占35.4%。第二类因各种邻里或利益纠纷引起，占49.2%。第三类由涉法、涉诉或各种历史原因产生的独立诉求，占15.4%；而此类信访矛盾又可分为合理与不合理诉求两部分。其中，合理诉求部分可归纳到前两类中，最后属于不合理诉求的信访仅占三年总量的8.1%。基于此，县委确立了乡村系统治理新思路，于去年年初启动了村级治理工作，力求通过强化基层党组织作用，充分发动群众，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。

　　为拓展理论视野，2013 年3 月，县委中心组举办社会建设专题讲座，邀请了北京地球村主任廖晓义老师介绍重庆“乐和家园”建设经验，讲座结束后，县委邀请廖晓义老师在长沙县进行“乐和”乡村治理模式的探索试验，并将项目命名为“乐和乡村”示范村建设。2013 年5 月长沙县与北京地球村正式签订项目合作协议，在长沙县开慧镇葛家山村、金井镇惠农村、春华镇金鼎山村、福临镇金坑桥村、白沙镇双冲村开展“乐和乡村”示范村建设试点工作；并力争从2013 年5 月起至2016年5 月，用3 年时间将“乐和乡村”经验在全县推广；再通过5 年的努力，到2021 年基本建立起新型基层社会治理的新机制，为全面深入推进县域改革发展营造更加和谐的社会基础。

　　“乐和乡村”建设的整体架构

　　“乐和乡村”示范村建设，是通过遵循“党委领导、政府主导、村民主体、社会参与”的总原则，引入北京地球村环境教育中心“乐和”理念，以建立村民小组（自然村）为基本单元的村民自治机制试点为总要求，搭建社会治理平台、全面推行“三事分流”、改革项目投入机制、创新绩效考核模式的总体思路，创新乡村社会治理，激发县域创造活力，引导基层政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，实现国家治理在县域层面的现代化。

　　主要做法

　　项目整体实施上，由北京地球村环境教育中心组建专职社工队伍，提供核心技术支持；县委成立“乐和乡村”示范村建设领导小组，由县委主要领导任组长，并在县委宣传部设置专门办公室，负责项目实施协调。

　　1、成立社工站，提供技术支撑。各镇党委在示范村成立村级社工站，由镇党委副书记担任站长，确保党政社会工作力量下沉到村组。北京地球村环境教育中心向各村派驻3 名专业社工入驻社工站。村支部书记担任副站长，为社工开展工作提供支持。驻村社工组长担任执行副站长，具体负责社工站的日常工作，制定工作计划，开展前期调研，宣导“乐和”理念，进行村民培训。

　　2、建立乐和互助会，夯实自治基础。乐和互助会是基于自然村（村民小组）的互助型、服务性、公益性群众组织，其骨干是乐和代表，经由推举和选举结合而产生，积极、自愿为村级工作服务且不计报酬的村民。社工在充分调研、宣导基础上，按照“成熟一个成立一个”原则（80%以上的村民认同“乐和”理念、有5-7 位乐和代表），因地制宜、自下而上地推动村民小组成立乐和互助会，推选出具有公共精神的乐和代表，建立乐和代表联系农户制度，构建起村民小组自治平台。

　　3、召开联席会，搭建共治平台。联席会是由村支两委主导、乐和互助会为主体、社工组织等多方参与的共治平台；定期由村支部书记召集，商议村社的公共事务；其程序由各方汇报、交流、讨论、决议几个环节组成。

　　4、推行“三事分流”，实现责任共担。通过调查研究、实证分析、多方讨论、反复论证，我们将涉农公共事务，根据其运行特点提出“三事清单”（大事、小事、私事），探索“三事分流”（大事政府办、小事村社办、私事自己办）。但“三事分流”并非三事分离，只是通过公私、大小的分流方式明确基层政府、村支两委、互助会、村民等各方责任，使之能够各尽其职、分工协作。同时，对于涉农公共项目的实施，我们通过召开联席会进行协商，让村民自己决定“做什么、怎么做”。

　　5、探索投入机制改革，实现利益共享。投入机制改革是在“三事分流”的基础上，按照责、权、利相对应的原则，对涉农公共资金投入方式做出相应改变，鼓励和引导村民通过互助会自主管理、使用、筹集和监督公共资金。其实质就是让互助会在承担相应义务的前提下，赋予相应的财政资金使用权力，确保互助会、联席会的职能得到充分发挥。这能充分调动村民参与公共事务的积极性，降低公共事务运行成本，提高公共资金的使用效率，实现基层政府、互助会、村民各担其责、各执其权、各得其利。

　　6、复兴乡村优秀文化，培育公共精神。在各村建立乐和大院，为农村社区打造公共活动空间，进行学习培训、活动组织、调解矛盾、议事决事，建立村规民约，复兴乡村文化。

　　初步成效

　　截止目前，我们在5 个示范村均建立了社工站，成立村民互助会34 个，选举乐和代表240 名，发展乐和志愿者310 名，召开乐和代表会、乐和联席会160 余次；组织开展乐和宣讲会、国学讲座、文艺晚会、夏令营等活动47 场，组织村民医疗知识、生态农业、手工技能等培训共50 场，共修了17 口“乐和”塘，21 公里生态路。近一年时间，工作队伍逐渐成熟，工作机制逐步建立，工作成效初步显现。

　　1、建设型社工的注入带动了乡村骨干。北京地球村在我县招募了13 名本地大学生，建立了一支农村专业社工队伍，并吸收了17 名本土志愿者，进驻5 个示范村。社工们通过入户调研、建立档案、开展活动、动员宣讲等活动带动乡村骨干，推动村民参与乡村基层组织的修复和建设。截至目前，社工较为出色地承担了职责，发挥了带动村民的“蝴蝶效应”，为乡村带来新的活力。例如，他们效仿刘备顾山野，请老支书“出山”。彭景辉是双冲村的老支书，离开村支记岗位后，很少过问村级事务。不过，他虽身在山野却对村级建设很有见地。社工们经多次拜访后，认为彭老支书是双冲村最佳的“乐和代表”。于是，决定劝老支书出山为“乐和乡村”建设出谋划策、贡献余热。经过社工再三动员，老支书答应了终于出山。现在，彭景辉已经成为我县“乐和乡村”建设的乡村骨干。

　　2、“一站两会”的构建修复了乡村社会组织。我们通过建立社工站、乐和互助会和联席会，将原本分散、无序的村民组织成一个团结、有序的集体，村组的各类公共事务有了进行讨论、协商、分工、合作的组织和方式，不仅为社会补了缺，更给基层政府减了负。更为重要的是，“一站两会”平台的建立与运行增强了村民们的归属感与责任感，激发了他们的集体意识与公共意识，激励了他们主动走出来共同商量村组事务，实现了公共事务众人管。例如，2013 年11 月，金坑桥寒婆屋组互助会组织村民签署了“寒婆屋组水库堤至黄丝冲路段生态路建设同意书”，达成以下决议：沿线路基路面由沿线受益户维修、沿线杂草由受益户处理；荒山、荒田、砍树、菜没补，田可调；生路投工自理，后期包括卫生打扫、维护打包，路段责任划分到人；沿线不种菜。2014 年1 月，在金鼎山村龙顾组互助会成立现场会上，村民就一致决议要团结起来，保护好组上的环境卫生、绿化公共区域、丰富文娱生活。互助会一成立，就选出会长，乐和代表分派好联系农户，签署了“乐和代表”承诺书，承诺定期组织村民进行公共劳动，并在当月内就把组织村民把公共区域垃圾清除，道路两旁杂草集中清理，泥土砂石打扫干净，整个龙顾组焕然一新。同时，建立长效机制，将公共区域卫生分配到户。

　　3、“三事分流”的实行唤醒了村民责任。“三事分流”是进行社会治理的核心。在5 个试点村，我们正逐步将所有的乡村事务进行梳理分类，属于政府管的“大事”由村支两委与乡镇负责，属于村社公共事务的“小事”由互助会负责，属于个人的“私事”由各家各户自己负责。通过“三事分流”，减轻了村支两委的工作负担，增强了村民自行处理公共事务的能力，和谐了乡村内部的社会关系。例如，2013 年10 月，双冲村木鱼神组公共设施建设过程中，选择了外地价廉质优的砂石，这一做法引起了本地砂石供应商的不满，他们纠集地方黑恶势力公然阻工，互助会直接发动全组村民出面协调斗争，在没有村支两委出面参与的情况下，问题得以迅速解决。2013 年11 月，双冲村坝上屋组在修复河道时，需要砍除河道两旁的树木，一村民实施阻拦并要价一万元，村民组长与其多次协调未果，河道修复工程面临中断。互助会乐和代表发动村民一起做工作，最后那户村民愿意无偿砍掉自家的树，工程得以顺利实施。

　　4、投入机制改革的探索激活了公共意识。通过探索投入机制改革，将村级涉农公共项目由自上而下的筹建过程变为自下而上的申报过程，让互助会参与到的申报、实施、评估、后续监督等各个环节，并逐步将投标、雇工完成项目的模式转变为村民根据自己的需要自行设计、修建和维护。由此，节约了项目的经费支出，提高了项目的修建效率，实现了和谐项目众人建。例如，2013 年12 月，开慧镇葛家山村罗家组召开乐和联席会，决定按照每公里5 万元的标准交给罗家组互助会修一条组级生态路，全过程由互助会与村民小组商量办，村支两委负责验收。通过互助会的组织发动、“斤斤计较”、“吹毛求疵”，村民投工投劳，主动监督，不仅保证了生态路的质量，而且在投入没有增加的情况下，只有两公里指标的生态路硬是被罗家组修成了四公里的生态路。

　　5、通过人文关怀复苏了乡村文化。通过引进“亲子共读”道德讲堂、学习传统礼仪、念诵汉文化经典、开展各类文体活动等方式，来重新恢复乡村“守望相助，亲如家人”的人际往来，以此来推动乡村文化的复苏，逐步实现了乡村文化众人兴。目前，在“乐和乡村”试点村，乡村文化成为了一道靓丽的风景。短短几个月，互助会组织成立群众文艺团队5 个，组织村民开展文化活动20 余次，村民自编了小品、小戏等文艺节目21 个。2013 年6 月“双抢”时节，金坑桥村棉花坡组黄新伟夫妇遭遇车祸，重伤入院，家中无其他劳动力，棉花坡组刚成立互助会，乐和代表就主动组织村民，无偿帮助黄新伟家完成“双抢”，在抗旱救灾中，优先保障他家的田地灌溉用水。双冲村3 个互助会在2013 年大旱中，组织村民科学合理调配资源，实现3 个村民小组无一禾苗旱死的抗旱救灾效果。

　　长沙县案例专家互动交流

　　张孝德：国家行政学院经济学部教授、博士
　　牛见春：芬芳文化书院院长
　　李津逵：综合开发研究院（中国·深圳）主任研究员、深圳城市化研究会副会长、
　　中国国际城市化发展战略研究委员会战略咨询委员会副主任
　　彭 勇：中共长沙县委常委、宣传部长
　　廖晓义：北京地球村环境文化中心创办人兼主任

　　张孝德：在今年过年后，我受廖晓义之邀，专门到长沙县实地考察了“乐和乡村”模式。在今天这样一个特殊的会场，想谈一个感受。上一个案例是大浪，这个案例是“乐和乡村”，这两件事是一件事。

　　这两件事为我们打开了如何解决中国乡村农民问题的新空间。我们传统的思维认为农民的问题是农村、农民、农业的问题。在今天，农民的问题已经是两个空间的问题，进城的农民怎么样，留守的农民怎么办，今天下午这两个案例给新时代城镇化过程中的中国的农民问题的解决打开了一个新的思考维度。

　　回到长沙县的“乐和乡村”模式，这个乐和模式为什么会出现呢？首先我们需要关注是长沙县政府邀请的廖晓义老师。今天许多政府对社会组织忌讳漠深，竟然有这样一个开明的政府，特邀社会组织工作者开展这个活动，而且效果非常好。

　　十三届三中全会提出国家治理体系的建设，很多专家在进行顶层设计。如果构成国家生命体征的细胞不健康，这个国家能建成吗？留在乡村的还有20% 的农民，这个庞大的群体如何治理，这个案例至少给了我们一个答案。这个答案告诉我们乡村的治理不是没有出路，而是要反省我们的思路对了没有。这个案例给我的触动就是四两拨千斤。接下来我想提几个问题。第一，政府最大的改变是什么？第二，在原有的体制下，政府如何回应新治理模式的变化。第三，长沙县案例有没有可推广性。

　　牛建春：乡村的基层工作是中国现代化过程的重要组成部分。尤其是像长沙县的乐和模式。当上访、缠访这些问题出现的时候，社会组织已经发生了重大问题。政府此时会将基层自治当成一种工具手段来运用，事实上自治问题也是中国现代化的一部分。如何在公共治理、文化自觉以及各种权利的协调问题上有更多的空间，这是政府应该考虑的。

　　我注意到乐和模式中有一个地方值得注意，他们已经发现在村支两委的权力框架下难以作为。村小组的权力还没有紧紧捆绑政府时，可以做点工作，于是他们从村小组和自然村开始做。这行为非常悲壮。我们在寻找党和政府的权力边界。乐和摸到了哪儿？村和组缺席，乐和可以进去做社会工作。

　　十八大提出美丽中国的主张，于是又有了现在美丽乡村的主张。各省有指标，多少年要完成多少个村的美丽梦。其中有一条叫做把党支部建到村小组，把乡镇政府派出的挂职干部派到自然村。我们的权力进一步向最基层的空间干预，这是民间社会难以有活力的原因。长沙县的政府和党组织能有这样的魄力，我表示很大的敬佩。我也对廖老师的不懈努力深深地表示敬佩。

　　李津逵：最初彭真同志做调研，要建设村民委员会的时候，是要建在自然村。最后在签发文件的时候变到了行政村。于是行政村变成了既是行政村，又是自治组织，这个悖论已经将近30 年。

　　彭勇：我觉得“乐和乡村”项目对长沙县的党委政府最大的启示和影响是思路的转变，对社会由管理到治理、到建设的思路转变。我们以前都是提社会管理创新。十八大以后，我们提出了社会建设。三中全会又提出了社会治理。基层党委政府在思路上有一个重大的转变，靠政府一家显然是不够的。党中央对这个问题的认识非常清晰，不能光靠政府，而是要靠大家共同建设。在法律框架下，党委、政府、社会组织以及每一个公民都参与进来。我们在这个指导精神下才专门邀请廖晓义老师参与到基层的社会治理当中。

　　依现有的制度框架，我们的理念制度本身没有问题。执政党的宗旨就是全心全意为人民服务，党性和人民性从来都是统一的。有些基层干部指着媒体说你到底是为党说话，还是为人民说话。这个理念是非常错误的。因为党性和人民性本身就是统一的。我们的共产党，除了人民的利益，没有政党的利益，我们的目标和宗旨就是全心全意为人民服务。但是，如何得到群众的支持和理解、认可和买账，让其积极性得到发挥，是我们需要严肃考虑的问题。在“乐和乡村”有一个乐和大院，其中有一条50 年代刷的毛主席语录，上面写的是我们一定要相信党、相信群众，离开这两条，什么事也办不成。这就是我们现在开展工作的指导思路。谢谢！

　　廖晓义：我们很幸运，能够为政府主导的乡村建设提供技术支持，这是我们给自己的定位。我感受到的长沙县政府是16 个字，有胆有识、实事求是、政社一家、城乡一体。我认为这就是未来中国城市化道路的具有可行性的探索。城市化不仅是经济的比率，而且是社会、文化的综合比率。什么叫有胆有识？有识就是你会明白基层社会的重建，或者是基于自然村组织的重建是久安之道，是中华体制之根。胆，就是你敢于把它建起来，也敢于把我们这样的社会组织引进去。有胆有识，一样不能少。什么是实事求是呢？按照概念来说，村支两委是自治组织。事实是村党委承担了太多的行政任务，我们计算过是200 项以上的行政任务，而他们只有7、8 个人参与管理。过去的顶层设计是以生产队为单位的自治组织，但自然村是没有这样的自治组织的，因此没有处理公共事务的能力。意识到这样的情况，就要实事求是，而不是根据概念来做事情，这点是非常可贵的。

　　第三是政社一家。就像彭勇部长说的，一家人就是站在一个立场上说话，政府和社会成为一体。最后是城乡一体。我们能够在长沙县尽自己的绵薄之力，是因为其前提是它把保留美好的乡村作为提高城市化品质的内在诉求，而且强调城市化的质量要包含乡村质量。真的是远见卓识。有这样的地方政府，事情就有落地的希望。

　　刚刚张孝德老师提到它的推广性问题。目前做的还是实验阶段，还需要牛建春老师这样的专家给予指导。我想再下一步，长沙县的工作还需要关注县域治理，最后才能为国家治理提供符合中国国情的治国之道。