2010年长江流域主汛期刚至，熟稔的抗洪排涝场景就在各地周而复始。政府拨付救灾的财政数字攀升之际，除了感动、惋惜情绪的集体迸发外，一系列追本溯源的问号也旋即浮出了水面：中小河流的堤坝水库缘何一触即溃？面对暴雨侵袭，城镇又为何全无招架之力？

在此前发生的决堤事件中，有地方政府给出的官方回应是“没有钱”，而据水利部统计，2009年中央与省级地方水利投资规模实际高达1427亿元……此外，由连绵暴雨引发的城市内涝也令脆弱的排涝系统曝露于公众视野之下。

中小河流之殇 频繁发生的溃堤事件

据公开资料，湖北一省境内，3天内就有3处堤岸溃口。7月16日，大冶市大冶湖南岸湖堤决口，短短3小时，落差高达5米的湖水就吞没了周边8000余亩农田和鱼塘；15日，咸宁市淦河向阳湖镇熊家湾村段出现溃堤，仅咸安区即有14个乡镇受灾，直接经济损失11.8亿元；14日，武汉市江夏区金口街西湖村拦水堤两度决堤，5900亩成熟的早稻付诸洪水。

7月11日，安徽省安庆桐城市大沙河干堤同样险情不断，聚集八万村民之众的青草镇一度成为水中孤岛。而此前累及江西省抚州临川区下辖40多个村庄、10万亩农田的抚河段唱凯堤的溃决，更是引起了舆论的多路“围剿”：抚州官员面对镜头和追问时的“陈词滥调”被认为是块避重就轻的“遮羞布”；“天灾”、“超历史洪水”的说辞更被指有借口之嫌。

记者注意到，在今年南方强降雨过程中，长江多个主要站点虽出现超警戒水位，河堤及沿岸重要城镇均确保无恙，中小支流的基层水利设施却成为了“定时炸弹”。水利部建设管理司和发展研究中心数据显示，截至2009年，全国共有病险水库3.7万座，病险率达43.7%，其中99.9%都是乡镇和村级所有的中小水库，而在数量超过80000座的中小水库中，没有通讯和预警设施的水库数量竟逼近一半。

“这些年，中小河流防洪能力没有一个显著的增强，随着经济发展增快，山区修建公路、采矿，百姓修盖房子，当地防洪措施已经跟不上。”中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶告诉记者，目前中西部中小水库还在吃过去农民义务投工投劳的老本，“2004年国家为了减轻农民负担，基层水利采取机械化施工。”记者了解到，现在小型水库一半以上属村集体所有，相当部分农村小水库是靠村民承包养殖维持运行，修建与养护的力度反不如当初义务工和劳动积累工。

而据介绍，修建于20世纪50至70年代的水库也未重视工程地质勘测、规划设计和严密的施工安排，均以行政命令代替技术指导，大坝和泄、溢洪设施和输水设施并不齐全，泄洪能力也不足。有数据显示，洪水漫顶导致小型水库垮坝事件比例最高，超过50%，其中不少水库坝顶高程不够，造成防洪标准偏低。水利部部长陈雷曾表示，一般年份中小河流洪涝灾害损失占到全国的70%-80%，死亡人数更占2/3。

地方政府的循环逻辑

记者翻阅了《防洪法》，对于中央、省级与地方县市在防洪工程中各自所需承担的费用比例，并无明确规定。于是，“资金不足”似乎成了地方政府解释中小水库防洪能力脆弱的“万金油”，地方政府更陷入了“投入不足――防洪能力弱――坐等国家救援――投入不足”的循环逻辑中。此前抚州市官员在解释“唱凯堤之殇”时就称，堤坝多处未能达到防洪标准的原因是资金短缺。

但耐人寻味的是，记者从抚州市防洪工程管理局“抚河大道滨水景观工程”招标公告看到，该项工程投资高达3000万元，而唱凯堤B标和C标加起来还不到1/10。据抚州市审计局2009年审计水利部门的财务报告显示，2007年该市防洪保安基金曾存在挪用现象，主要用于招商引资业务费、空调款、考试劳务费等行政事业性收费，共计约10万元。

“这实际上是‘社会福利’博弈的翻版，中央政府对水利的投资反而鼓励了地方政府的资源向非防洪减灾领域转移。”清华大学能源经济研究所博导孙永广向记者表示，“在目前财税体制下，省级政府拥有独立财政，具备独立的防洪减灾投资能力，但地方政府的策略却是‘要、等、看’、依靠中央的财政支持”。据悉，1998年至2009年中央累计划拨了3400万元资金用于唱凯堤治理，但2004年以后由于“两工”不能再折合为地方配套资金，至今未再落实1分钱。

然而，如果地方政府不能承担起部分资金来源，中央确实很难做到“一肩挑”。据《全国水利发展第十个五年计划和2010年规划》及有关研究机构测算，“十一五”期间水利基本建设投资需求6000亿元，其中大多数还都只是投向国家级工程。以安徽省为例，2003年至2008年，中央及省级投资将用于长江、淮河干流治理的3/4费用揽入怀中，治理大沙河、抚河这样的支流，则只能依靠市县两级财政投入。

不过，上海交通大学能源经济研究所一位教授私底下告诉记者，在政绩考核制度不改变的前提下，地方政府将有限的资金投入立竿见影项目的现状确实很难改变，“有些村镇一级的政府资金的确紧张，像洪水漫顶这样的‘防范工程’不会像一劳永逸的‘形象工程’那样被视作首要的任务。”

待变迁的体制 流域机构或成投资主体

一面是地方政府大呼“缺钱”，一面是目前占1/5总额的国债投资剩余效应的萎缩，怎样筹到防洪治水的资金确实不是一个易解的谜题。“在现有的多级政府投资框架内，新《水法》从法律上确定了水资源管理实行流域管理与行政区划管理相结合，流域机构在流域水资源管理中处于主体地位。”上海财经大学投资系研究人士范飞龙分析，国家将水利建设与管理的责权授予水利部和地方政府，流域机构按照规定负责具有流域控制性的水利项目，如果将流域机构作为中间投资主体，可以打破中央地方水利投资的非均衡。”

范飞龙告诉记者，多年来，对水利国有资产的投资，各级政府及其所属机构、部门总是按照这一模式运作：计划→分钱→建设→检查→再计划→再分钱→再建设→再检查，主要工作是围绕如何利用手中的权把钱分配出去。“各级政府把对水利的投入当作福利救济款，特别是作为一级政府部门、机构对另一级政府部门、机构的救济，工程资金经常被挪为他用，投资监管严重缺位。”范飞龙表示，责权明确的投资管理体制的缺乏必然导致项目投资评价主体的缺位，容易造成监督形同虚设。

而从国外实践经验看，流域机构作为政府投资出资人代表则是通行做法，该机构以流域为单元，以流域管理委员会、流域性公司等形式代表政府统一管理水资源的职能，同时还承担流域内水利工程项目的建设和运行管理。比较典型的有美国田纳西流域局和日本水资源开发公团。

“在以流域机构为投资主体的制度下，水利投资责权明确，流域机构可以作为出资人代表对工程全程建设进行监督、控制，控制工程建设的进度以及投资进度，从而提高水利投资效益。这样，传统的水利投资、建设、管理和效益的分离状况就会得到改进。”范飞龙认为。

借助金融手段的管理模式

“中国和美国在上世纪90年代都属于洪水频发时期，由洪水造成的经济损失都比较大。但按1999年价计算，中国90年代年均洪水损失为1341．1亿元，美国为55．6亿美元，中国年均洪水经济损失大约是美国的2.9倍。”程晓陶向记者解释道，“从相对值看，上世纪90年代美国年均洪水损失占其GDP的比例仅为0.068%，而中国则高达2.386%，约为美国的35倍。”

而较小的经济损失与美国防洪体系中注入的金融元素密不可分，洪水保险的广泛运用让“控制洪水”模式成功转型为“管理洪水”模式。“洪水保险是美国采取的一项非常重要的防洪措施，它可以将部分地区一次性遭受的洪灾损失在较大范围和较长时间内进行分摊，保户受灾后也能及时得到经济补偿，而我国洪水保险还处于探索阶段。”水利部珠江水利科学研究院工程师严黎表示。

据严黎介绍，美国国会1968年就通过了国家洪水保险计划，鼓励州和地方政府在规划未来的经济发展区时避开洪水灾害区，并将自愿保险改为强制保险。“联邦防洪保单由联邦救灾总署发行，但保单的销售、保险联营、理赔等均由私人保险公司经营。”严黎告诉记者，1977年发布的《洪泛区管理11988号总统令》还明确了联邦机构在洪泛区管理中的责任和决策程序，以洪水保险为主体的非工程防洪措施构架正式形成。

近几年我们国家也就中小河流治理给出过一些政策，但有些语焉不详，有些则被指“战线过长”。比如2008年中央1号文件曾提出，要“加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入，中央对中西部地区给予适当补助”，而具体补助的数额、建设投入的增额等都未曾明确。2009年中央财政专门设立中小河流整治基金，但据程晓陶细算账，中国平均100平方公里有5万条河流，就算一年能治理100条，也需500年才实现一次“轮回”。

城市内涝迭起 暴雨导致城市内涝

值得注意的是，中小河流泛滥成灾主要殃及村镇、农作物，而暴雨连日侵袭，诸多城市被淹屡屡见诸报纸笔端。“今年很多暴雨灾害属于暴雨内涝，它和守住堤坝的江河湖水泛滥原理不一样，暴雨内涝是整个城市面上的防御。”程晓陶这样分析，“城市不仅人口、资产密度加大，结构也呈复杂化，防洪安全保障需求多样化。”仅7月19日、20日两天，就有陕西汉中市、四川遂宁市、南充市、乐山市、山东济南市、河南郑州市等陷入“泽国”之困，此前广东省更在半月内两度上演水漫广州，江西、福建、湖南多个城市也遭遇内涝。

不止今年，近年来由暴雨造成的“东方威尼斯”层出不穷。2004年盛夏，北京遭遇特大暴雨的袭击，造成40多处严重积水，21处严重堵车，其中有8个立交桥交通发生瘫痪；2005年8月，山西太原市出现28.2mm/h的强降雨，造成中心城区多条主干道平均积水深度40cm，最深积水2m，交通瘫痪数小时；2009年6月，安徽芜湖市降雨量达60.5mm，部分路段低洼处积水深达30cm-45cm。

城市化的悖论？

“在多年城建中，不容忽视的情况是地面硬化，城市道路、广场、机关、学校、闹市、商业区、社区、小巷原始地面基本全部采用水泥或沥青硬化，整个城市大范围地表密不透气，天上雨水进不去，地下水汽蒸发不出。”安徽省长江河道管理局高级工程师司国良告诉记者，土壤封闭和压实现象严重也是暴雨容易造成内涝的原因，“地表对降水的调蓄功能不断下降，使暴雨产生的地面产汇流时间缩短，径流量增大。”据了解，2007年末芜湖市核心区地面硬化率达90%以上。

“城市的扩大使城中村纳入城市范围，人口增加，用水结构发生了巨大变化，排水量也增大，特别是许多城市的排水系统仍为污水、雨水合流制，而且旧的排水设施破损严重，不再满足现实需求，”天津大学环境科学与工程学院一份研究报告则显示，“城中村的排水设施不能与城市排水管网很好地衔接，造成整个城市排水系统设计缺陷。”

程晓陶、南京信息工程大学应用水文气象研究院院长林炳章都认为，内涝迭起与城市化进程加快密不可分。“城市老城区空地与建筑物占地面积比一般为1:1.5，新区一般为1:1，老城区人行道面积与快慢车道面积比为1:2.5，新区一般为1:3.5，如80%城市空地、60%人行道、广场面积采用生态透水硬化方案，以一个建成区面积100平方公里的城市计算，地面可透水面积将达30平方公里，城市排水、内涝压力就会有效减轻。”司国良建议。此外，他还建议，可以重点做好市区下水管网、雨水井、盖板沟等清淤疏浚养护工作，“特别是老城区小街巷以及低洼易涝区的管道疏通维护，做到仔细筛查，保证管道畅通。”

缺失的服务体系

天津大学报告还指出，目前我国许多城市还没有专门的城市内涝实时监测系统，暴雨发生时往往不能依靠人员实地勘测或影像资料，对内涝情况给出及时、准确的判断，造成难以合理地采取应对措施或应对滞后的现象。

“现在许多城市已经增加了水利投入，但重建轻管、急于求成的现象普遍存在。”根据程晓陶的设想，理想的城市水治理应该包括城市河道综合治理技术，城市雨洪蓄滞、渗透等工程处理技术，城市超级堤防的建造技术，城市建筑耐水化的处理技术，城市各类生命线系统的防洪应急保护技术，城市发展与防洪减灾相结合的综合规划技术，城市防洪工程的除险加固技术，城市防洪工程体系的优化调度技术等。

中国气象局气候研究开放实验室任国玉则认为，我国许多大城市的城市强降水与内涝气象服务体系建设还处于起步阶段，大多数大中城市地区的气象观测站点稀少，能够满足气象灾害服务的观测网尚未形成，“针对城市内涝等气象灾害的监测、信息加工处理和预警预报服务体系建设经费投入不足，中西部地区大中城市的气象服务体系建设捉襟见肘，城市内涝等气象灾害的预测和评价能力提升步伐较慢。”另据林炳章介绍，现行的防汛标准所依赖的统计基础是上世纪六七十年代的资料，早已过时。记者了解到，目前沿江城市中心城区的防洪工程标准基本达到100年一遇，但城市排涝标准普遍只有20年一遇。