国务院总理温家宝在今年的《政府工作报告》中再度重申：“城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，切实保护农民合法权益。”而在今年的中央一号文件中，有序推进农村土地管理制度改革等涉及农村土地的内容也占了一定篇幅。在今年的全国两会期间，农村土地话题自然也成为热点之一。

很多代表、委员对耕地保护、农村集体建设用地使用权流转、农村征地拆迁农村土地整治等热点话题，提出了自己的意见和建议，这对促进与完善基层国土资源管理工作很有指导意义。本期《乡镇周刊》对代表、委员的相关提案和议案进行了梳理。

关键词：集体建设用地流转

全国政协委员高金榜：应明确农村集体建设用地产权主体，通过土地登记发证，理清乡镇、村、村民小组三类主体的产权界限，避免产权主体虚置与权能重叠。

全国政协委员蔡继明：城乡集体建设用地应同地同权同价，深入推进土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

全国政协委员吴正德：要建立农村集体建设用地流转后村民的保障机制，不能简单推行“宅基地换房”和“土地换社保”的做法。

全国政协委员李冬玉：如果农民的宅基地能够有偿退出后，可以用建设用地指标置换的资金到城市里买房，或者能享受城市保障性住房，这对于鼓励农民进城是很好的方式。

农村集体建设用地使用权流转，是关系到节约用地、推进城镇化进程、增加农民收入的重大问题。因此，对待这个问题，应该慎之又慎。

推进农村集体建设用地使用权流转的意义自不待言：有利于盘活集体建设用地，提高利用效率，保护耕地；有利于逐步实现国有土地与集体土地“同地、同价、同权”，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系；有利于促进中小企业发展，加速农村产业结构调整，促进农村剩余劳动力就业，推进农村工业化、城镇化和农业现代化的进程；有利于增加农民的资产性收入，分享发展的成果。

为了对农村集体建设用地使用权流转进行更深入的了解，2009年11月，全国政协社会和法制委员会曾赴江苏、山东两省进行了专题调研，发现了存在的一些问题。例如：产权主体不清；隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，危及耕地安全；相关配套政策不完善，影响流转工作的顺利开展；收益分配不规范、不合理；农村集体建设用地利用规划和村镇规划相对滞后。

其实，有关农村集体建设用地“入市”的问题，社会各界一直都很关注。而在“有序推进城镇化”建设的大背景下，农村集体建设用地使用权流转已不是纸上谈兵，而成为各地实实在在需要面对的问题。这其中存在的种种难题，等待着被破解。

据媒体报道，一些城市此前已经开展了试点工作。但在实际上，目前的“流转”还并非实际意义上的“流转”。这种所谓的“流转”，多年来一直停留在入股或合作经营的层面，这只是一种简单的经济行为，而并非实质意义上的产权交易。

情况正在发生改变。据报道，此前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》，似乎为农村建设用地“入市”点燃了星星之火；在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会后，北京市国土资源局局长魏成林也透露，国土资源部、住房和城乡建设部已经制定农村集体建设用地直接“入市”的程序，目前尚在完善中。

但是，业内人士普遍认为，农村集体建设用地使用权真正进行流转，还存在诸多难题，农村集体建设用地要做到和国有建设用地同权、同价，短期内尚难实现。蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益。

全国政协委员、山东经济学院房地产经济研究所名誉所长郭松海也表示，当前在农村集体建设用地上兴建“小产权房”等问题以及受相关法律限制产权不能自由交易等问题都横亘在前，农村集体建设用地真正“入市”，短期内仍难以实现。

那么，该如何解决农村集体建设用地使用权流转中存在的问题？高金榜提出了八条意见，包括：

一是进一步规范农民集体经济组织，明确农村集体建设用地产权主体，并通过土地登记发证，理清乡镇、村、村民小组三类主体的产权界限，避免产权主体虚置与权能重叠。

二是建立健全统一的市场和服务体系，完善市场管理规定和交易规则，为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

三是参照国有土地使用权流转的税费标准，征收营业税、契税、土地增值税等，建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系,公平集体土地和国有土地的税负，实现“同地、同权、同价”。

四是建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。

五是积极推进土地承包经营权依法流转，鼓励试点农村宅基地使用权有偿退出政策，推动长期进城并在城镇具有相对固定职业的农民真正转变为城镇居民。

六是完善农村土地利用规划和村镇规划，重点做好农村土地整治，大量减少人口较少的自然村，使人口逐步向城镇和中心村集中。

七是强化土地用途管制，集体建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，必须依法进行，统一管理。

八是在总结试点经验和教训的基础上，加快推进《土地管理法》等相关法律的修改和完善，从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律问题。

这些建议，是在实地调研的基础上提出的，字字珠玑，希望能够得到有关部门的重视，使农村集体建设用地使用权流转，真正发挥出应有的作用。

当然，在此之前，要建立农村集体建设用地流转后村民的保障机制，切实保证好农民的发展权和收益权。

关键词：小城镇建设

致公党中央：当前，我国小城镇建设由于各地实际情况不同，其发展规模、发展速度、发展活力等都不尽相同，也存在着一些共同的问题，需要有关部门加以认真解决。

民进中央：在当前大力推进经济结构转型的形势下，中小城镇建设可以成为促进城乡统筹、推进工业化转移、拉动国内市场、形成新的消费需求的重点突破口。

全国政协委员蔡继明：建议中央政府协同地方政府科学编制省域城镇体系规划，优化中小城市和重点镇空间布局。

2009年底召开的中央经济工作会议指出，要积极稳妥推进城镇化。今年的中央一号文件也明确指出，积极稳妥推进城镇化。

我国已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进一步加快城镇化进程，依靠城镇化和工业化有效互动，可以加速现代化进程。

但是，在城镇化进程中，广大农民或许将面临两难选择。在全国两会期间，广东代表团一位全国人大代表告诉媒体，地方吸引外来务工人员入籍的政策并没有得到广泛认同。在实际操作中，甚至出现“宁要农村土地，不要城镇户口”的现象。例如，在江苏省南京市实施鼓励优秀农民工落户政策后，少有优秀农民工申报落户，大出人们意料。

这位代表表示：“土地问题是绝大多数农民工不愿意入户城市的门槛。”据调查，大多数农民工的想法是：“只要农村有块地种，就有了退路。如果不是过得特别好，谁也不会轻易丢了老家的地。”

进城农民工的这种顾虑或许会让决策者和呼吁者感到意外。

如何打消进城农民的这种顾虑呢？有专家表示，首先城市要给予新落户居民完善的社会保障，比如失业救济金、低保、医保、养老保险、廉租房、经济适用房等；另外，要加大对农民工的教育和培训力度，提升他们的素质和技能，有了技术能力，就不怕失业。

当然，在城镇化进程中，还存在一些问题。例如小城镇规划起点不高，管理不到位。这不仅严重影响了小城镇发展速度，也必然会造成土地资源的浪费，加剧城市建设用地和保护耕地之间的矛盾。

为此，致公党中央在提案中建议实施“小城镇，大规划”，即统一编制城乡规划，把社会发展规划、小城镇建设总体规划、土地利用总体规划等有机结合起来，通过对小城镇人口规模、经济状况和各行业优势的分析，客观地评估小城镇的实际消费水平，在规划编制中合理确定小城镇人口、工业、商业、服务业规模，使小城镇功能分区趋于合理。

如此，小城镇建设才会有章可循。

关键词：农村征地拆迁

全国人大代表刘玲：国家有关方面尽快推进非国有土地上的房屋征收与补偿办法，最后综合形成一个完整的《不动产征收法》，以立法形式规范各方行为，弥补现有法律的空白。

全国政协委员蔡继明：在原有的土地法律制度上“打补丁”，建立农民进城与农地退出机制，加快农村土地流转，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地这种生产要素能够活起来。

在人民网为今年全国两会所作的民意关注度调查中，“依法拆迁”名列“两会热词”第二位，这无疑与呼之欲出的拆迁新法有关：从1月29日起，由国务院法制办会同住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》在全国范围内公开征集民意。

但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》的适用范围限定为“国有土地上”，那就意味着包括“城中村”在内的农村集体土地的征收、房屋拆迁问题难以被涵盖。而这部分问题比城市拆迁的问题还要大，许多拆迁纠纷都发生在位于城乡接合部的农村集体所有土地上。如何规范征地拆迁行为，盘活农村存量土地，成为本次全国两会很多代表委员高度关注的话题。

历史证明，新旧法交替的过渡期往往非常微妙，一些地方有可能搞突击拆迁。为了防止出现这种情况，刘玲认为，在过渡期最好能出台一些基本的指导性原则，吸纳新法中大家有共识的基本原则，提前介入，指导过渡期拆迁的操作。

当然，对这个问题，各地基层国土资源部门更要引起足够的重视，以防止出现新的违法用地行为。

对征地问题，蔡继明对正在修订的《土地管理法》提出了建议。他强调，要严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。即使对于这些公益性征地，他也建议在法律上明确给予合理补偿。补偿方案有争议的，在法院最终裁决作出前，不得实施征地拆迁。

关键词：耕地保护

全国政协委员陈锡文：在多年的城市化进程中，城市扩张所占用的耕地多是好地，但补充的常常是差地，数量平衡背后有质量危机。

全国政协委员蔡克勤、谢俊奇：近年来一些地方政府在积极推进城镇化的进程中，违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建，违法用地层出不穷。

全国人大代表陈建国：宁夏加快转变经济发展方式，大力发展优势工业，新兴产业绝不占用良田、水浇地，不以牺牲耕地为代价。

全国政协委员孙太利：节约集约利用土地已经取得了一定成效，但随着经济的快速发展、城市化的加快，以及工业化的迅速推进，建设用地需求不断加大，土地的供需、占与补、开发与保护的矛盾越发突出。

保护耕地，守住18亿亩耕地红线，去年就是两会代表、委员关注的热点话题之一。

在各级国土资源部门和地方政府的努力下，一年来，我国耕地保护呈现出向好势头，很多政府官员和群众都意识到了保护耕地、守住18亿亩耕地红线的重大意义，并结合实际落实保护耕地的各种措施。

例如，全国人大代表、宁夏回族自治区党委书记、人大常委会主任陈建国在宁夏代表团审议《政府工作报告》时说，宁夏加快转变经济发展方式，大力发展优势工业、新兴产业绝不占用良田、水浇地，不以牺牲耕地为代价，而是通过开发荒山荒漠。据他介绍，地处卫宁平原的中宁县在发展工业中，为了不占用黄河自流灌溉区的良田，把工业园区建在荒山丘陵地带，既降低了开发成本，也确保了农田不受损失，这也成为宁夏工业用土地的范例。2009年，宁夏通过在中北部地区实施土地开发整理项目，新增54万多亩土地。

应该说，宁夏的做法是很有代表性的。如今，科学发展观已经深入人心，很多地方把保障发展、保护资源放在了同等重要的地位，在发展地方经济的同时，不再以牺牲土地资源和环境为代价，把国土资源的效益发挥到了最大。

但耕地保护工作中仍存在一些问题。

全国政协委员蔡克勤、谢俊奇在提案中指出，近年来一些地方政府在积极推进城镇化的进程中，违背土地利用总体规划和基本农田保护规划，乱占耕地、未批先建行为层出不穷。违规建设高尔夫球场和违法建设“小产权房”，是两个典型事例。

他们在提案中指出，从2004年至今，纳入卫片执法检查的172个城市中，高尔夫球场数量由204各增加到313个。在全部313个球场（包括练习场）中，1997年后建成的有214个，占地34.7万亩。其中占耕地5.6万亩，平均每个球场占耕地达260亩。在313个高尔夫球场中，未办理任何用地审批手续的达112个。

那么，该如何解决这个问题呢？他们给出了建议：

一是科学作好城乡发展规划，科学合理地安排农村产业发展与城镇建设用地，严格控制用地总量，严格控制非农建设占用耕地，依照土地管理法律法规，做到有保有压，对违法用地必须严格查处，落实耕地保护责任制和科学发展的量化考核长效机制。

二是加快农村集体土地的确权、登记、颁证工作，赋予农民及农村集体合法土地权利，提高他们保护土地资源的自觉性。

三是严格农村集体建设用地流转管理，尊重和保障农民的合法权益，规范流转行为。在试点的基础上，积极稳妥地推进制度创新。

此外，从当前各地的情况来看，保证耕地的数量还只是一个方面，在保障数量的同时，如何保护耕地的质量？

全国政协委员陈锡文曾对媒体透露，虽然目前中国耕地总量维持在18亿亩以上，但当中有效灌溉面积大概只有8.7亿亩，并且这些灌溉设施老化失修现象严重，造成耕地质量不高，产量受限。而且在多年的城市化进程中，城市扩张所占用的耕地多是好地，但补充的常常是差地，数量平衡背后存在质量危机。

目前，一些地方在考虑对耕地占补平衡的方式进行一些调节。陈锡文表示：“比如，可能你占用了一亩耕地，就要补充1.5亩，但是各地情况差异很大，措施也不会一致。”

关键词：农村土地整治

全国人大代表方春明：近年来，一些地方不断加大新农村建设和农村土地综合整治力度，在一定程度上解决了工业化城镇化缺地、新农村建设缺钱、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手的问题。

民进中央：按照保障科学发展的总体要求，将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。整治出的土地，首先复垦为耕地，增加耕地数量，提高耕地质量；同时，要满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设。

在谈到农村土地综合整治时，全国人大代表、安徽省亳州市委书记方春明以亳州市的情况为例进行了说明：目前该市有80个乡镇初步开展了土地综合整治，复垦置换土地524块，共35456亩。经初步测算，如全市农村全部进行土地综合整治，可以节约出土地约104万亩，占该市现有耕地的1/7。

开展农村土地综合整治，是一项统筹城乡发展、加快推进社会主义新农村建设、快速推进农村城镇化的好政策、好办法。但各地在推进工作过程中，还存在一些问题。例如，有的地方搞农民集中上楼，与农民生产生活方式不相适应，不同程度地对农民意愿重视不够；有的地方片面追求增加城镇建设用地指标，新增耕地质量不高。

当然，还要警惕农村缺钱、城市缺地，借整治土地之机，大量农村土地流向城市的倾向。

为有效解决这些问题，民进中央提出了七点建议：坚持增减挂钩，重点开展农田整治；坚持政府领导，建立共同推进工作的机制；注重统筹规划，有效控制整治规模；尊重农民意愿，确保农民受益；坚持量力而行，防止大拆大建；强化考核监管，确保工作实效；出台配套文件，保证实施力度。

进行农村土地综合整治，不仅可以盘活土地资源，推动城乡建设，更可以拉动农村消费，但需要规范有序地开展，一些细节问题必须加以考虑。为此，方春明建议：首先，要制定农村房屋搬迁和补偿条例，明确农村房屋拆迁补偿标准与安置办法，明确农村房屋拆迁补助资金来源。其次，制定农村综合整治复垦土地经营管理办法，由村统一经营复垦出来的土地，或组建农民专业合作社统一经营，或流转给能人大户、农业产业化龙头企业等，实行规模经营，发展高效农业。流转收益归村集体用于公共设施和公益事业建设，或按原有宅基地面积比例分给村民。再其次，制定新农村建设土地调整相关政策，明确土地调整置换的原则和政策界限，以及条件、标准、程序等。最后，解决资金瓶颈问题，国家要对新村建设规划、配套设施建设等费用，给予明确安排和支持。

关键词：“小产权房”

全国人大代表邱玫：根据不同情况的“小产权房”，核发不同的产权证，甚至是“特别房屋所有权证”。

对“小产权房”，国家和各地相关监管部门屡屡发出警示。1月8日，国务院办公厅下发通知强调，要严格控制农村集体建设用地规模，严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。通知明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

而据非官方统计数据显示，目前中国小产权房建设面积达六十多亿平方米，相当于中国房地产业近十年来的开发总量，影响范围很大。

如今，对很多地方来说，如何处理“小产权房”已经成了一道“必答题”。到底该如何解决“小产权房”的问题？全国人大代表、深圳市人大常委会副主任邱玫提出，根据不同情况的“小产权房”，核发不同的产权证，甚至是“特别房屋所有权证”。她建议，在立法中明确规定对建设在农村集体建设用地上的“小产权房”，符合城市总体规划和土地用地规划的，可以责令补办手续、补交土地出让金和税费。在此前提下，对于已建成的小产权房，特别是已经出售给购房者的，可以由法定政府机关补发产权证。但为区别于合法开发的商品房产权证，可根据不同情况，核发不同的产权证。

尽管这个思路引发了各方争议，但可以看到，尽快解决“小产权房”，各方正在积极努力。相信在各方利益博弈之后，这个问题不久就会有定论。

但是处理归处理，预防才是关键。在加快推进中小城镇建设的背景下，大量农业人口涌进城镇，由于价格低廉，他们更倾向于选择“小产权房”，从而推动“小产权房”建设。所以，对基层国土资源部门尤其是国土所来说，一定要加大对城乡接合部“小产权房”建设的监管力度。