第七记城市群博弈

    总顾问：国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

    去年12月底，李克强在江西九江主持召开的区域发展与改革座谈会上说：“内需潜力东部有，中西部回旋余地和发展空间更大，沿江地带是重要的战略支点。”并建议把安徽纳进长江中游城市群之列。几个月之后，长沙、合肥、南昌、武汉在武汉签订《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议(武汉共识)》，中部四省会城市携手并进，向中国城市群第四增长极齐头并发。

    城市群已经成为推进新型城镇化的重要战略，国家发改委主任徐绍史此前在向全国人大常委会报告时就曾明确，城镇化将以城市群为主体形态，以大城市为依托、以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。可以预见的是，我国将推进城市布局形态的优化。而在制定新一轮城镇化规划的过程中，各地争相竞逐城市群指标，在多个热点地区形成博弈格局。

    从中三角到长江中游城市群

    在《武汉共识》之外，四省会城市交通、科技、商务、卫生等11个部门也分别签署协议，将进一步加强交通基础设施，推进科技资源相互开放和共享，鼓励科技成果、科技人才、创业资本等科技要素流动，建立医疗服务共享和新农合实现跨市结算等。比如交通上的设想，力争构建四省会城市2小时经济圈。以武广、合武、京九、沪昆、昌吉赣等五条客运专线为主体，加快推进四省会城市间高铁、城际铁路等快速通道建设，尽快研究建设长沙—南昌、九江—合肥、武汉—九江等城际铁路线路，使四省会城市间形成环状快速铁路网覆盖长江中游城市群。

    武汉市委书记阮成发表示说，《武汉共识》以及四省会城市11个部门之间合作协议的签订，标志着长江中游城市群建设进入全面推进阶段，将成为中国经济增长“第四极”。

    “长江中游城市群”最初是湘鄂赣三省联手谋求全国区域发展新增长极，以武汉城市圈、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群等合作打造的国家规划重点地区，又称“中三角”。原先的“中三角”有29个城市，安徽加入之后，长江中游城市群城市数量达到40个。“中三角”四省合作，是深入推进中部崛起战略的关键之举。

    此前，东北、广西北部湾、成渝、中部、西北关中等地区均提出过中国第四增长极的提法，而成渝城市群是长江中游城市群最强劲的竞争者。

    湖北省统计局副局长叶青指出：“现在与我们竞争的只有成渝城市群，但从制造业发展的基础条件、交通来看，成渝明显赶不上我们。另外，现在讲生态容量，西部很多地方都不太好，中部一个就是我们，一个就是中原经济区，我们这边有黄金水道等优势，无疑是最优的选择。”

    多地竞逐城市群指标

    在新一轮城镇化规划的制定中，城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多的关注。南都记者获悉，未来城镇化将以建设世界级城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。

    世界前5大都市圈分别是纽约都市圈、东京都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈和美加大湖都市圈，这些城市圈代表着当今世界经济发展的巅峰力量。

    目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡两岸、中原、长江中游、关中、成渝城市群。按照发改委的指标，下一步京津冀、长三角和珠三角城市群将向世界级城市群发展，更高层次地参与国际竞争与合作。另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。

    记者日前从接近政策制定的人士处得知，目前在国家城镇化规划制定过程中，多个省份都希望自己省份内的区域中心城市纳入城市群规划，已经纳入城市群规划的部分地区还希望晋升为国家级城市群，于是出现了多地竞逐城市群指标的现象。

    中国城市规划设计研究院副院长杨保军日前接受南都记者采访时指出，“有些地方政府的动机不纯，觉得拿到了城市群规划就有指标了，就能建设新城、新区、开发区，这完全是错的。而且目前我国城市群现象就是以大欺小，将来要以大带小，不能什么好东西都被大城市抢走，小城市就永远没有出路。”

    业内人士分析预测，有的省份担心没有城市纳入城市群发展规划，今后在申请项目和经济发展中会受到冷落，于是最终的城镇化规划很有可能会顾及均衡性，城市群数目出现扩围，城市群布局相对均衡。

    城市之间激烈的非合作博弈

    在新一轮城镇化规划的制定中，各地争相为进入城市群建设之列而显神通，但专家建议，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市病”，要合理处理大小城市间的分工与协作。

    南都记者此前获得的国家发改委内部调研报告显示，我国跨行政区的城市群合作协调机制缺乏。报告中指出，在现行城镇行政体制下，不存在行政隶属关系的城市区域之间存在着严重的行政分割现象，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系受到严重阻碍。

    长江中游城市群的发展规划虽然已达成共识，但据研究人士的实地调研来看，仍存在一些问题：城镇之间行政壁垒、竞争依然存在；发展热情在行动上存在落差，湖北省热情高，其他三省热情不足；四省市虽然位置毗邻，但经济发展水平接近，经济结构相似，市场联系较少。

    叶青在接受南都记者采访时说道，长江中游城市群的四个核心城市之间仍然存在竞争，因为几个城市之间合作的时间比较短，但随着发展，核心城市之间的合作会更多一些。湖北热情度最高，是因为湖北处于一个比较尴尬的“锅底”位置，而其他三省均可以向东或向南借力。

    而对于促进城市群一体化发展，之前国家发改委下属研究机构提交的研究报告指出了现行城市行政区划管理体制使得各城市以邻为壑，生产要素难以实现跨行政区流动，公共基础设施呈碎片化状态，难以共建共享的一些问题。

    中国社科院区域经济研究员徐逢贤说，要充分利用城市群核心城市的辐射和带动作用。城市群建设能带动各个城市优化产业结构、产业发展平衡协调、经济总量的增长。城市群经济圈内城市之间的联系与交流，而且也能促进教育、人才、医疗等方面的交流，能够有效地增强地区的核心竞争力，而且可以有效吸引外资。

    在美国，其三大城市群的GDP占到了美国GDP的67%，从2009年数据看，中国三大城市群对GDP的贡献率不足40%，其中珠三角城市群对G DP的贡献率仅为9.57%，不足一成，未完全体现出珠三角城市群作为大城市群对经济的推动作用。

    国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成分析指出，要实现区域协调发展，一个途径是产业转移，另一个途径是人口转移，目前城市群中的大城市人口压力已经很大，但中等城市和小城市还有很大的空间，十大城市群承载更多的人口将可以缩小区域之间的差距，“城镇化要解决人往哪里去，其实是人往城市群转移”。

    据内部人士透露，此前发改委已制定了一份关于城镇化的规划，但由于各方分歧较大，最终并未通过审定。其中，最主要的分歧就集中于发改委和国土部门。根据发改委的规划，地方政府可以向国土部门申请大量土地，“但国土部门并没有那么多地可以批”，该人透露。此外，在 城 市 群 的建设方面，尽管“十二五”规划明确提出“以大城市为依托，以中小城市为重点”，但决策层对此也有不同意见，认为城镇化应以发展小城镇为主。

    国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟： 城市群需防止“大跃进”式为建而建

    ◎城市群中的城市一定要有梯次。城市群无非就是大城市要带动中小城市，中小城市再带动城镇，再带动农村，这才是一个比较合理的布局。

    ◎城市群要靠经济发展的水平来定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中国具体需要多少个城市群，这很难说。建设城市群，要完全根据经济发展的规律来决定，不能强迫地方政府去建设。

    ———国务院参事施祖麟

    城市群，这个在1990年后才开始在中国大陆出现的地域经济用语最近频繁呈现。当城镇化发展如日中天之时，发展城市群似乎成了一条必经之路：既避免了究竟是发展小城镇还是大城市的先后之争，又能兼顾大中小城市统筹发展。于是，发展城市群的呼声日益高亢，遍及大江南北。

    法国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。但现阶段的中国，有足够多的大都市支撑城市群吗？盲目的城市群建设，又是否会产生东施效颦的负面效应？国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟对此接受南都记者专访，为中国城市群发展把脉。

    纠偏过程中提出“城市群”概念

    南都：去年十八大后，李克强第一次离开北京调研，选择在九江召开区域发展与改革座谈会，并建议把安徽纳进长江中游城市群之列，这释放出什么信号？

    施祖麟：说明新一轮城镇化对城市群的问题非常重视。“十一五”时是强调大中小城市协调发展，“十二五”提出在大中小城市协调发展的基础上发展城市群。

    发展城市群的这个提法是比较合理的，避免了过去是发展大城市还是发展小城镇的概念分歧。事实上，现在看来，以往单纯发展大城市或简单发展小城镇，这两个提法都有所偏颇。上世纪90年代前期，主要发展小城镇，出了很多问题，最主要的就是资源利用效率低，加上缺乏管理，也引发了其他问题，包括环境污染、土地浪费等，发展比较无序。此后，大城市突飞猛进的发展，但由于缺乏规划，也出现了诸多问题，比如北京“摊大饼”式的发展，也会出现“城市病”。因此，目前我们需要一种相对较好的发展模式，比如组团式的互补发展，城市群就是一个很好的概念。

    南都：城市群这一模式是不是可以规避此前多年城镇化进程中的一些缺陷？如何看待城市群对城镇化的作用？

    施祖麟：应该能够规避。目前发展城市群，就是要大中小城市协同发展，核心概念是产业的协同发展，产业之间互补的发展，而不要搞成前十年一样同质化的发展，城市群里头应该有比较好的分工。这就集中了资源，可以提高土地利用率。

    城市群发展最核心是合作机制

    南都：您对目前已形成的城市群的发展满意吗？

    施祖麟：其实还有很多值得改进和完善的地方。目前中国成熟的三大城市群的发展结构，除了长三角城市群是“一主两副”，以上海为中心，以杭州和南京为城市副中心，三大城市融合发展。而珠三角和京津冀均是“双中心”发展结构，珠三角以广州、深圳为中心，京津冀以北京和天津为中心，外围城市环绕发展，这样的双中心结构容易造成行政上无法统一规划发展的问题。像首钢这样的企业，是中央发了话、污染确实严重，才迁至河北，北京就像割了肉一样，很不情愿。这就需要城市群内部建立一个合作机制，简单说就是利益分配机制。

    南都：城市群发展还面临什么壁垒？

    施祖麟：中国到底有没有建设城市群？肯定在做。但最担心两个问题：一是土地的大规模利用，而且和房地产业紧密相关。我很担心，最后因为缺乏效率而导致土地浪费。城市化现在面临土地集约化的困境，不可回避房价问题，我认为现在中国房地产业是一个泡沫，房价如此之高，目前中国各种问题的焦点都是由此引发的。其次就是目前的实业经济发展缺乏动力。新增投资很少，都在勉强维持。这不仅对产业不利，对城市发展也不利。目前大部分资金仍滞留在与房地产相关的虚拟经济中。

    南都：如何更好地加强城市群内城市之间的分工协作？

    施祖麟：一个城市群的发展，必须要有前提规划，这不同于一个单独城市的规划，而是能够协调各城市共同发展的规划。就规划制定而言，目前还是有难度的，尤其跨省的城市群，比如京津冀的发展规划提了15年都还没有出来。这就说明地方意见要比中央的意见重要，中央要照顾地方上的意见，地方上的意见达不到统一，规划就出不来。各个地方都比较强势，在关键问题上都不想让步。这也就需要一定的行政干预。

    欧盟就是很好的榜样，从钢铁、煤炭产业合作开始，后来发现金融、资金很重要，又搞基金，搞扶贫，还有一对一的帮扶。我们还是一个国家的内部，这些合作应该更容易一些。所以我认为，城市群的发展中，最核心的还是合作机制。不同的城市的领导的智慧和眼界很重要，需要城市群中间的领头人、学者自己协商制定机制，中央不可能指定具体模式，中央可以给些意见、指导，但是不能替代他们作决定。

    中国城市群可分为三级

    南都：目前我国已经形成了京津冀、长三角、珠三角等十大城市群，未来还将形成更多城市群，你认为形成城市群的条件是什么？

    施祖麟：真正的条件还是产业发展，这是核心条件。只有产业的发展，才有经济的发展，才有城市的发展，只把人集中在一起是不行的，只是把地圈起来那不叫城市化，只能叫产城融合。

    南都：除了产业还需要什么条件？

    施祖麟：城市群中的城市一定要有梯次。城市群无非就是大城市要带动中小城市，中小城市再带动城镇，再带动农村，这才是一个比较合理的布局。

    南都：目前中国在建城市群有哪些？

    施祖麟：我们把城市群分为几级，其中第一级是较早建立的，成熟的城市群。第二级是目前正在筹建的城市群。而第三级是这几年地方提出的，有的还没通过审批。第一级：长三角、珠三角、京津冀城市群；第二级是加快建设海峡西岸、山东半岛、哈长、辽中南、中原、江淮、关中、广西北部湾城市群。初步测算，到2020年，8个城市群占用22 .6%的全国城镇建设用地，集中26.3%的全国城镇人口。第三级是培育太原、滇中、黔中、呼包鄂榆、乌昌石、宁夏沿黄城市群。还有潜在的城市群，包括长吉、新疆天山北坡、北部湾、哈尔滨都市圈，另外呼声较高的还有呼包鄂、银川城市群、太原城市群、兰州都市圈等，自己也都在申报。

    城市群不是越多越好越快越好

    南都：这些城市群的组建，是谁来圈定的？

    施祖麟：地方积极性是最主要的，地方商量，提出规划报告，向国务院提交申请。国家发改委只是对规划进行认可。截至2006年，我国就规划批准了26个区域规划，其中就有很多涉及城市群。所以，城市群的建设中，中央只指明方向，真正做起来还是需要地方为主力。

    南都：城市群是不是越多越好？

    施祖麟：城市群要靠经济发展的水平来定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中国具体需要多少个城市群，这很难说。建设城市群，要完全根据经济发展的规律来决定，不能强迫地方政府去建设。为什么目前城市群多集中在沿海地区？就是因为沿海的经济发展较为成熟，比如长江三角洲、珠江三角洲，从资源到交通都很方便。

    南都：目前新一轮的城市化会不会产生过多的城市群，而失去发展的焦点？

    施祖麟：如果是盲目发展城市群或城镇化，用指标来限定，肯定会出问题。现在有提法说，到2030年我们必须达到70%的城镇化率，这是不可取的。不能用行政的命令、指标来推动城镇化,要讲人的城镇化。现在虽然说已经达到52%的城市化。如果按照户籍人口来计算，目前真正的城镇化率只有37%。建设城市群不要搞成“大跃进”式的，不要搞成行政命令式的，运功式的。防止各地搞攀比。城镇化发展一定是有规律的，是经济发展的结果，不能沿袭以往计划经济的思维模式，完全以政府推进为主。

    南都：各地争先希望获得城市群的规划指标意味着什么？

    施祖麟：城市群获批准后，有这样一个名头就可以集聚资源，也可以把干部和群众的注意力集中起来，这本身是一个好事。同时也会提很多建园区等向国家要土地指标。现在发改委批了，国土部就遇到问题了，没有那么多土地可以批下去。所以，目前城镇化建设中，既要让地方有积极性又不能使其积极性太高，这就需要中央的决策机构来协调。

    谁是中国第四增长极？

    南都：现在长江中游城市群和成渝城市群都希望竞争中国第四增长极，你认为谁最有可能？

    施祖麟：现在还不好发表特别明确的概念，说成渝好还是长江中游好。说不定并列第四，但最后还是要看表现。过去武汉和长株潭是分开的，我们做了一个小小的研究，觉得应该统一起来，连成一片。从现在的成长性看，好像成渝城市群要好一点。因为成都和重庆的活力比较好，但是长江中游如果以武汉为龙头把长株潭统在一起，它的实际力量要比成渝城市群强。初步预测，到2020年，这两大城市群占用11 .1%的全国城镇建设用地，集中14.3%的全国城镇人口。

    南都：城市群大城市会辐射周围的中小城市，除了各个城市群之外的中小城市是否还有发展机会？

    施祖麟：肯定也有发展机会，但并不充分。因为原来经济基础就不好，这时候就更应该自然发展。小城镇不可能一起发展，必须要有重点。我们现在主要盯着的还是二产，其实农业做好了，高效农业还是能得到很好的回报。

    南都：这样会不会造成富的地方越富，穷的地方越穷？

    施祖麟：这个差异是长久存在的，但是要靠政府强有力的转移支付。尽量照顾公平但是也有差距。中国经济发展很不平衡，在城镇化过程中，东、中、西发展一定要有差别。东部要发挥大城市的优势，做成城市群，实现大、中、小城市协调发展。中部和西部发展中小城市以及小城镇，但也不是一哄而上，一定要因地制宜。城镇化涉及人、地、钱的问题。实际上人的问题，尤其在西部，大城市周边农民工进城要容易些，但是实际上远郊区的进城怎么办？东部地区跨省的农民工进城怎么办？比如河南、贵州到江苏、浙江打工，这部分人怎么办？一是户口，其实只要公共服务均等化，农民不愿意转城市户口，农村户口背后事实上是土地利益问题。重庆地票、成都模式等，解决了城市周边农民工进城的宅基地变现问题，跨省的农民工的土地如何退出来？如果他们在农村的土地不退出是一种资源的浪费，因为他们是两栖的，两边都占有一定的土地资源，是很不集约的方式。为保护农民的利益，近期这个问题可以暂时先放一放。但从长期看，农业人口市民化过程中的土地退出问题是一定要解决的，从现在开始就应该有深入的思考和周密的部署。