随着新版《老年人权益保障法》的施行，众多未经许可的无证民办养老院将成为整治的重点。“是否停办数量众多、无法达标的无证民办养老院，是个两难的问题。”哈尔滨市民政局社会福利处处长石大庆表示。

    据他介绍，目前，哈尔滨市有229家无证民办养老院，这些养老院尽管都规模较小，消防、卫生也都不达标，但每家养老院都有约20名老人，这些老人也能得到照料。

    7月1日正式实施的新版《老年人权益保障法》第80条规定：未经许可兴办为老年人提供住宿照料服务的养老机构，由县级以上人民政府民政部门责令改正；逾期达不到法定条件的，责令停办并妥善安置收住的老年人。

    近年来，我国老龄化步伐加快，鉴于公办福利院的数量有限，国家开始鼓励民间资本参与发展社会福利事业。大批民办养老院进入社会养老服务领域，和公办养老院共同担负起养老重任，无奈成为现有养老体系不可或缺的重要组成部分。

    然而，民办福利院无论规模、环境还是专业程度都无法和公办福利院相比。再加上申请《社会福利机构设置批准证书》标准的“一刀切”，使得多数硬件设施匮乏的民办养老院只能无证执业，无奈成为“黑户”，发展步履维艰。

    新版《老年人权益保障法》的颁布实施，在保障老年人权益的同时，可能将使已经陷入发展瓶颈的无证民办养老院“雪上加霜”。

    哈尔滨工程大学讲师、社会学博士那瑛认为，养老机构认证标准的“一刀切”，将迫使诸多现有无证民办养老院退出市场，也让有志进入养老服务行业的企业和个人望而却步，导致养老资源更加匮乏。因此，那瑛建议，养老服务行业的健康发展必须避免“一刀切”，构建完善的横纵向分层养老体系。

    一纸证书成民办养老院发展瓶颈

    为鼓励民办养老服务机构快速健康发展，各地均出台了一些举措。以黑龙江省为例，黑龙江省财政厅、省民政厅于2011年下发的《黑龙江省资助民办养老服务机构发展资金管理暂行办法》规定，省级福彩公益金对每张床位一次性给予1000元建设补贴、市县财政和省级福彩公益金给予每月每张床位50元的运营补贴等。但是，能享受到资金补贴、税费优惠、民用水电费等诸多优惠的民办养老院必须具有《社会福利机构设置批准证书》。

    按照《社会福利机构管理暂行办法》第十条规定，经同意筹办的社会福利机构具备开业条件时，应当向民政部门申请领取《社会福利机构设置批准证书》。

    记者在黑龙江省七台河市民政局拿到一份七台河市（地）养老机构基本信息统计表。统计表上写着，七台河市辖桃山区、新兴区、茄子河区、金沙新区共有民办养老机构16家，其中一家养老院的登记时间早在2001年3月。但截至目前，无一家申请到《社会福利机构设置批准证书》。

    相比之下，情况稍好的哈尔滨市，399家民办养老机构中，也有约六成无证。

    据七台河市新兴区民政局局长李金红介绍，按照《社会福利机构管理暂行办法》规定，所有申请《社会福利机构设置批准证书》的民办养老院都必须提交申请办证的书面报告；服务场所的所有权证明；建设、消防、卫生防疫等相关部门的验收报告或审查意见书；资产评估报告；机构章程和规章制度等八项文件。目前申请不到《社会福利机构设置批准证书》的民办养老院基本上都是因为消防和卫生两大方面不能达标。无证民办养老院目前很难得到国家和地方政府的帮助。

    记者走访时发现，得不到政府帮助的无证民办养老院仅靠自身发展常常显得力不从心。七台河市桃山区翠竹园老年公寓的创办人谢秀平最近正在为老年公寓的新址装修忙前忙后。由于消防和卫生不能达标，她申请多次也无法取得《社会福利机构设置批准证书》。只能寄希望于“搬新楼”，改善环境，争取办证机会。谢秀平说：“没有批准证书，既得不到政府的帮助，还有被取缔的风险。自己发展又有太多困难，等搬到新楼后，我还会继续申请。”

    和谢秀平稍有不同，孤儿吕金香打小就在福利院生活，她的人生和福利院牢牢地绑在了一起。不曾想，她抱着反哺社会的理想，创办以收养孤残病寡老年人为主的仁德福利院的过程却是磕磕绊绊。

    2007年，吕金香得知小时候生活过的红旗镇敬老院旧址要重新出卖后，在家人的帮助下，变卖了家中的财产，买下了这块旧址。时任七台河市民政局福利科科长的郓长涛口头答应吕金香可以在此筹办福利院之后，一家人对原房屋进行了修缮，开办了一家建筑面积2000平方米，能容纳60张床位的老年福利院。

    福利院建起来之后，吕金香夫妇按照规定，认真准备申请领取《社会福利机构设置批准证书》时应提交的材料，多次去当地民政部门申请，都未能获批。新兴区民政局给予仁德福利院的《新兴区人民政府民政局文件——关于仁德福利院申请办理〈社会福利机构设置批准证书〉的答复》中指出：“该院不符合《老年人建筑设计规范》和《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》，且没有提供建设及消防安全部门的验收报告或者审批意见书及房屋产权证明，暂不能办理《社会福利机构设置批准证书》。”

    吕金香觉得委屈，由于红旗镇敬老院建于新中国成立之初，根本就没有房产证和土地使用证，买这块旧址时，只有一张房屋买卖合同。具体哪些地方不符合规范，相关部门一直没有具体指出。而且如何才能达到消防和卫生要求，民政部门也没有具体说明。

    就这样，8年多了，福利院偶尔收养过一些老人，但始终未能正常营业。目前，该福利院收养着7名残障老人。

    现阶段无证民办养老院存在的合理性

    由于民办养老院不是一个利润显著的行业，现阶段很难吸引大资本的介入。许多民办养老机构由私人出资兴办，规模普遍较小。

    据统计，目前，黑龙江省60岁以上的老年人达到524万，占人口总数的13.7％，预计到“十二五”末期，老年人口将达到671万，约占人口总数的17.25％。伴随着老龄化进程的加快，各地公办养老院一床难求的现象经常见诸报端。

    除数量不足外，公办养老院收费普遍较高，且社会上最需帮助的失能老人没能入住公办养老院的情况也经常发生。

    仁德福利院两位年逾七旬的老人杨兴发和王希孔，祖籍分别是山东、河北，两人已经在七台河市生活了30余年，但至今没有当地户口。记者在一张河北省玉田县石臼窝镇王建庄村民委员会出具的证明中看到：“王希孔于1978年4月离家出走，至今未回，我村早已将其户口注销。”

    无户籍、无养老保险的王希孔与患有脑溢血后遗症的杨兴发相依为命的处境，被搬上了当地的电视荧屏。但是，并没有引起包括公办养老院在内的诸多养老机构的积极行动。

    新版《老年人权益保障法》明确规定，政府投资兴办的养老机构，应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。

    然而，七台河市免费入住的公办社会福利院里，并没有需要专业护理人员全方面照料的失能老人。而该市另一家公办养老院——福寿园老年公寓中，自理老人的收费标准为750元月，高出当地民办养老院350元左右。目前拥有床位300张，入住老人不到一半。据福寿园老年公寓院长李洪源介绍，目前该福利院不接收失能老人入住。

    在黑龙江省社会福利院的入院指南中，也只有自理和半自理老人的入住条件，并不接收失能老人入住。半自理老人每月收费标准在2560元至4860元之间，且不包含取暖费和由于吞咽困难加收的护理费。

    像杨兴发和王希孔一样无法入住公办养老院的老年人，最后还是来到了仁德福利院这样的无证民办养老院。

    分层养老破解养老难题

    一方面，无证民办养老院很难靠自身发展获得《社会福利机构设置批准证书》，享受国家优惠政策。并且，还面临被取缔的风险；另一方面，现阶段无证民办养老院又着实承担着一定的养老重担，在现有养老体系下不可或缺。面对这一矛盾，那瑛认为，分层养老才是破解养老问题的关键。

    她说：“养老应当分层，打破政策中的‘一刀切’。首先，不同性质的养老机构担负的社会责任不能一刀切。公办养老院有承担生存底线构筑的职能，最需帮助、最困难老人的养老问题必须由国家负担。自理和半自理老人的照看可以吸纳社会力量，由民办养老机构负担。其次，不同规模民办养老机构的办证标准也不能一刀切。在安全标准之上，应当根据不同规模的民办养老院的具体情况，进行利润空间的核算，制定适合其达标的认证标准。让规模较小、实力较弱的民办养老院也有获得《社会福利机构设置批准证书》，并获得国家帮助的可能。”

    那瑛认为，打破民办养老院办证一刀切，也只是给予民办养老院健康的发展环境，让民办养老院更充分地发挥其社会价值。

    破解养老难题还需转变长期以来的错误观念。比如，社会普遍认为养老服务作为一项公益事业不允许有利润空间。在那瑛看来，这一观念是不正确的。无偿的服务本身是需要有偿来提供的，养老产业要有资本来支撑，没钱很多事情是办不成的。许多无证民办养老院都是私人出资兴办的，很难吸引社会上多元资本介入的原因也在于此。因此，给予养老产业一定的利润空间才能吸引社会上更多资本进入。

    “在解决养老难题的过程中，政府也应当转变观念。”那瑛说，“养老服务业不像房地产可以带来短期的显性政绩。民办养老院很难得到政府的重视也在于此。但是，房地产不可能无限期地开发下去，政府业绩也不可能永远靠房地产维持。未来的社会发展中，社会服务是有很大的利润空间的。给予养老产业利润空间，吸引大量资本进入养老服务行业之后，养老服务行业不但能增加政府业绩，还能给政府机构减负，形成良性循环。”