城镇化是中国经济发展的重要助推力量，核心在于推进人口城镇化。传统模式下，由于利益驱使，产城融合与人口集聚能力降低，耕地面积急遽减少，农民利益易受损害。同时，受户籍等体制原因影响，大量农民工及随迁家属也难以融入城市社会，不能享有与城市居民同等的基本公共服务。这不仅制约了城镇化对扩大内需和产业结构升级的推动作用，而且使城镇化进程潜藏诸多风险。浙江省诸暨市店口镇在城市化进程中，坚持以人为本，引导人口集聚。在实现人口集聚过程中通过各项措施达到“育人”、“留人”、“化人”的目的，在改变“物”的同时，也改变了“人”，最终实现促进社会融合、打造城市生活共同体的目标。

    “十一五”以来，浙江省委省政府把培育发展中心镇摆上重要位置，部署实施了“中心镇培育工程”，取得明显成效。自2010年起又提出“开展小城市培育试点”要求，确定试点镇27个，诸暨市店口镇为其中之一。

    店口镇位于诸暨市北部，区域面积105.7平方公里，建成区面积14平方公里，辖17个行政村和6个社区，常住人口13万，其中户籍人口6.3万，“新店口人”近7万。目前已建成铜加工、管业、汽配、制冷四大产业集群。2012年，实现生产总值106.31亿元，财政总收入15.38亿元，农民人均纯收入33627元。在解决人如何城镇化、农民土地如何退出、城镇化所需投资从何而来等方面，店口镇为我国新型城镇化建设提供了一个样本。其主要措施如下：

    推进人的城镇化

    店口镇小城市培育的首要经验即以人为本，引导人口集聚。在实现人口集聚过程中特别注重通过加强各项民生建设达到“育人”、“留人”、“化人”的目的，最终实现促进社会融合、打造城市生活共同体的目标。

    ⒈实施以就业、创富、教育、医疗等“八大社保体系”为主要内容的公共服务均等化策略

    店口在城镇化过程中注重把握硬件的“面子”与软件的“里子”关系。“面子”即城市硬件设施和外观建设，近年来店口通过每年超过5亿元的政府投入不断增强城市功能，提升城市舒适度。与此同时，更加注重城镇化的“里子”，通过实施以就业、创富、教育、医疗等“八大社保体系”为主要内容的公共服务均等化策略，达到让公众获得“少掏钱的实惠感”的目标。

    在就业方面，设置了就业保障服务中心、劳务中介中心和职业培训中心，联合高校开展“订单式”免费技能培训。实施新店口人与本地居民平等、统一的就业政策，2012年累计介绍就业12485人，其中新店口人10000余人。

    在创富方面，建成“新青年、新农民、新店口人”创业园一期6万平方米的厂房，已入园企业21家，其中新店口人6家。专门配置10亩工业用地支持江西青年李景峰创业，传递“创业不是本地居民特权”的重要信号。

    在教育方面，对于户籍人口，店口从2009年起实施12年制免费教育，2010年实施贫困家庭幼儿保育费减免，实施大学生资助政策和优秀大学生奖励政策，从2013年开始提供15年制教育保障。对于新店口人，2005年创办了育蕾民工子弟学校，2008年实施新店口人子女在公立学校就读免收外乡费，2011年实施新店口人子女就读中等职业技术学校学费减免，2012年实施补助新店口人贫困家庭幼儿入园等措施。

    在医疗方面，对于户籍人口，从2009年起，农村合作医疗保险(行情 专区)门诊报销比例从20%提高到30%，这一比例在2012年、2013年分别提高到了50%、60%。对于新店口人，2006年设立爱心医院，新店口人门诊费用不超过50元，免挂号费，诊疗、化验费减半，药品平价零差价。2009年，实施新店口人孕妇住院分娩补助政策，每例补助500元。2011年，新店口人在市第四医院住院就医可报销20%的医药(行情 专区)费，这一比例于2012年、2013年分别提高到30%、50%。

    在住房保障方面，2011年，推出新店口人、优秀人才、农民进城补助购房政策，补助额度为6-12万元，2012年将补助额度提高至6-20万元，2013年再提高至6-25万元。2012年推出304套限价房，其中有116套配置给新店口人，以均价4500元/平方米配售，比建成区商品房均价低2500元/平方米左右。

    在养老方面，大力推进城镇职工、被征地农民、低收入阶层和自由职业者“四位一体”社会养老保障体系建设，至2012年底累计完成失地农民养老保障1.5万人。

    在基本生活保障方面，财政划拨300万元专项资金，用于因病致贫、因灾致贫困难家庭的解困救助。从2008年开始，实施“爱心一证通”，新店口人凭借暂住证可以在指定的包括超市、书店、影院等46家商家享受到会员价或低于会员价的折扣。

    在维权方面，2004年，成立外来建设者服务中心，主要从事新店口人登记发证、出租房管理、计生服务、法律援助等工作。2010年，设立了兼具报警和服务功能的综合(行情 专区)平台——“新店口人之家”。

    上述做法，如保障性住房覆盖新店口人、为新店口人提供医疗救助、“爱心一证通”等，在浙江省乃至全国都具有创新性。

    此外，店口在创新社会管理方面形成了一些在全国产生重大影响的经验，“娘家人管婆家事”即为一例。针对外出流动人口普遍存在当地不便管、外地难以管的困难，店口镇从2005年开始，选择外来务工人员相对集中的贵州遵义、江西永丰和安徽灵泉进行试点，按照“教育、维权、管理、服务”的工作理念，主动联系当地公安、劳动、计生等部门，邀请其外派工作人员即“娘家人”共同服务管理来店口务工人员，形成两地相关部门密切协作的互动服务管理方式。

    ⒉保障新店口人创业、政治地位等方面的需求，促进他们融入社会

    店口在农民工服务管理探索中，先后经历了“三证合一”的基础性服务管理、“以外管外”的互动式服务管理和“爱心普惠”的和谐服务管理等三个阶段，系统性地解决“农民工融入”问题，加快农民工融入本地社会。

    除前述围绕“公共服务均等化”进行的制度性安排外，店口还始终把农民工群体作为店口重要的社会力量，系统称其为“新店口人”。通过保障这个群体的就业、创业、政治地位等方面的需求，让他们与本地人形成共同的理想和价值观念。以保障政治地位为例，店口重视把新店口人中的优秀分子吸收到党内。2011年，店口镇新增10个新店口人的党代表名额，提高了新店口人政治地位，通过给予他们平等的话语权，保障其利益的实现。

    ⒊注重文化引领，不断强化城市的精神凝聚力

    店口还在城市生活导向上注重文化的引领，通过提高文化活动的互动性、参与性，不断强化城市的精神凝聚力。主要有三点做法：一是倡导城市的核心价值，彰显“城市融合力”。店口每年投入300万元办《城·店口》双月刊，采用田野调查的方法采集社情民意，每期用大量篇幅报道农民工群体，其选题包括“寻找店口最美女工”“一个普通工人的一天”等，意在倡导当代核心价值，建立起农民工群体与当地社会进行深度沟通的渠道。此外，店口还策划了“365个人”系列人文墙，选择生活在店口、工作在店口的各行各业人物代表进行拍摄，把每个人的巨幅影像布置在主要街道。拍摄城市微电影《我在店口》讲述小城市普通人的真实人生，打造“幸福店口、和谐平等”共同体。二是尊重文化的多样性，激发“城市凝聚力”。在店口，“80后”创二代、新店口人等社会群体活跃在各个领域，文化艺术协会、书画协会等经常性开展各具特色的文化活动。通过尊重、支持、引导不同社会群体的文化创造，加速人文资源的融合和整合。三是鼓励文化参与，体现“城市亲和力”。2012年建成诸暨北部地区最大的文化体育公园，启动“新店口·新文化(行情 股吧 买卖点)”广场系列文化活动，先后承办诸暨电视台首届电视观众节暨“走进店口”大型文艺晚会。通过系列文化活动，让城市生活理念在群众中逐步延伸。

    破解农村土地综合整治和住房难题

    集体所有土地如何再开发和再利用是新型城镇化面临的重大现实问题之一，对农民土地和住房的强征强拆等问题已成为近年引发上访及群体性事件的最主要原因之一。而坚持集约节约用地原则，努力改善农民生产生活条件，加快推进农民生活方式的市民化，离不开农村土地综合整治和农村住房改造。为破解这一难题，店口镇妥善拓展空间，加强土地集约利用，实施农村住房置换城镇房产工程，并积极探索更具操作性及可行性的美丽家园计划。

    ⒈实施农村住宅置换城镇房产工程

    该政策的主要内容是：农业常住人口且无其他住房的，第一个人口无偿安置60平方米，以后每一人按人均40平方米无偿安置，置换房屋合法建筑面积超过人口无偿安置部分的按拆一还一补差价的方式安置房屋，差价为2000元/平方米(店口房地产(行情 专区)市场为6000-7000元/平方米)；如在置换区域外有房子的，不享受人口无偿安置政策，按拆一还一补差价的方式安置房屋，差价为2000元/平方米。另外，置换房屋的补偿政策为：合法建筑面积落地部分按2000元/平方米进行补差，面上合法建筑按重新安置价的1.3倍乘以合法建筑面积进行补偿，在政策规定时间内签约、搬迁的，按合法建筑面积再奖励400元/平方米。

    农村住宅置换城镇房产工程于2012年11月完成政策初稿，安置地块定于镇政府旁牛皋社区孙家自然村，规划设计已基本完成。今年4月28日开始进户签约、付款，第一期置换住宅共288户，置换面积181亩，建筑面积6-7万平方米。目前工程进展顺利，签约率已达90%以上，近8000万元补偿款已支付6000万元。

    ⒉实施美丽家园计划

    2013年，店口全面启动“美丽乡村推进年”，按照“自我改造、就地改造、逐步改造”的原则，建设生活富裕、生态良好的美丽家园。金湖社区是实施美丽家园计划的第一个社区，它位于店口镇西部，含四村、小山坞两个自然村，美丽家园计划第一期在四村推开。

    美丽家园计划的主体是农户，只要满足国家规划要求，并且村民自己愿意，就可以自拆自建。政府帮助规划、设计并配套公共设施，但对于拆建本身不予投入，只对贫困家庭提供装修补助。相比于整村宅基地置换模式可能出现土地管理部门缺少指标、建筑质量难以保证、村民私下交换指标、集约用地目标无法达到、钉子户难以解决等问题，美丽家园模式以村民为主体，政府只发挥服务功能，采取原拆原建以及坚持自发、自愿、自治的原则。这可能是农村住房改造较为可行的方式，也是就地城镇化的重要路径。

    创新市政建设投融资模式

    据有关部门估算，未来10年，城镇化将带动中国40万亿的巨大投资需求。如何建立可持续的投融资模式，事关城镇化健康发展全局。店口镇构建支持基础设施建设、重大产业和公益事业发展的投入机制，降低准入门槛，鼓励民间资本投资旧城改造、农村新居住点和基础设施建设以及社会事业发展，形成多元投资格局，从而较好地解决了城镇建设“钱从哪里来”的问题。

    ⒈提供税收、金融、资金等多方面支持

    浙江省政府在《关于开展小城市培育试点的通知》中提出，鼓励县(市、区)政府对在试点镇新办的大型商贸企业，自营业当年度起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补；对在试点镇新办的金融保险企业，自营业当年度起，实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨补50%。试点镇土地出让净收益市、县(市、区)留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。诸暨市委也按上述文件精神在财政和税收体制方面做出了相应安排。

    此外，浙江省政府从2010年起建立每年10亿元的省小城市培育试点专项资金，用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新等项目的补助。由此，店口每年可得到约4000万元专项资金支持。

    ⒉强化产业支撑

    在产业发展上，店口坚持存量调整和增量发展相结合，以调高调优调强为目标，着力做好传统产业改造提升文章；以解放湖高新技术产业园区为平台，加快战略性新兴产业培育；以培育城市经济、物流经济、创意经济为新的经济增长点，加快商贸服务业发展。在当前严峻的经济形势下，店口镇两家企业成功上市，新增金融机构两家，房地产业发展势头良好，现代化住宅小区不断涌现；没有一家工业企业倒闭，没有出现企业主外逃现象。良好的投资、创业氛围增强了就业者和投资人的信心。2012年店口镇工业产值达721.8亿元，同比增长10.4%。全年完成工业性投资55.12亿元，全市百个工业项目集中开工典礼在店口举行。

    目前，店口已完成节能环保装备省级高新技术产业园区申报，拟建立军民融合创新成果转化基地、总装研发制造基地和产业孵化基地。这不仅为店口产业发展注入了新活力，增强了城市承载能力，而且为店口可持续财力来源提供了可靠保障。

    ⒊积极吸纳民资参与公共服务设施建设

    在基础设施及公共服务设施建设中，政府需要承担主要责任，但这不仅不排斥而且鼓励民资进入，“民资造城”现象在店口纷纷上演：浙大海元环境科技有限公司投资4500万元建设日处理能力2万吨的污水处理厂一期工程，浙江中伟集团投资4335万元建设日处理能力300吨的垃圾焚烧厂，浙江海亮慈善基金会捐资2000万元建设设施齐全的敬老院，盾安集团董事局主席姚新义以个人名义捐赠2000万元建设弘毅小学。此外，针对当地服务业供给严重不足的情况，店口还引进贝丽小城市投资有限公司，规划36亩土地建设乐购超市、步行街等。民资的加入和参与，不仅解决了政府建设资金不足的问题，而且带动全社会参与和关心小城市培育工作，激发创新发展的活力。

    几点启示

    近年来，店口以产业发展、人口集中、功能集成、要素集约为着力点，加大改革创新力度，培育经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，业已取得显著成效，为当前积极稳妥推进新型城镇化持续健康发展提供了借鉴。

    ⒈坚持产业先行的基本原则

    城镇化的根本动力来源于经济发展，而不能只依靠行政力量推动。毫无疑问，产业发展是城镇化的第一要义。这不仅因为只有产业集聚才能促进人口集中、为农业转移人口提供就业进而带来更高更稳定的收入，而且因为只有产业发达才能为城市提供强有力的财政支持，为持续改善城市各项软硬件设施提供保证。目前店口一方面大力推进第三产业加速发展，试图通过新业态的构筑产生示范带动效应；另一方面积极响应浙江省发展节能环保装备的倡导，探索发展新兴产业，拓展企业发展空间。

    ⒉落实教育、医疗、住房等方面保障，真正实现“农民市民化”

    有序推进农业转移人口市民化，推进符合条件的农业转移人口落户城镇、并实现农业转移人口享有城镇基本公共服务是新型城镇化的基本要求。但是仅此还不够，当代中国发展的康庄大道在于同步推进工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化，推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，促进城乡一体化发展。因此，必须在理念上作深刻变革，即从农民工市民化推进到农民市民化。换句话说，尤其是在小城市，必须创造条件实现全域城镇化，使农民享有同样舒适、便利的市民化生活方式，和市民一样都享有同等的公民待遇。实现农民市民化或城乡一体化的重心并不在于是否取消农业户口和非农业户口的划分、建立城乡统一的户口登记制度，而在于真正落实户口登记制度背后的教育、医疗、养老、低保、保障性住房以及土地利用等方面福利待遇的配套政策。

    ⒊促进新老市民的社会融合

    流动人口管理与服务既是我国当前社会建设与管理的重要议题，更是人口流入地政府面临的重大现实问题。各地业已进行的探索多以流动人口和户籍人口分治为基本框架，较少触及新老市民社会融合问题。促进新老市民社会融合，首要工作固然是要在基本公共服务及部分非基本公共服务方面作出公平的制度性安排，使新老市民在民生保障、文化熏陶、政治待遇等方面享有平等权利。此外，还必须在崭新的时代背景下重构新型城市管理体制和治理方式，通过政府发挥主导作用、各界公众广泛参与，社会组织协同治理的模式共促融合、共创和谐。特别要按照现代城市管理的理念，重点加强社区建设，使各方力量都汇聚到社区这个治理平台上，来并形成合力。

    ⒋基于市场机制让农民退出土地

    农民权益无疑要受到保护，即使对于进城落户农民，其承包地和宅基地流转或退出都要遵循自愿原则。同时，农村土地的综合整治和开发利用问题也必须妥善解决。在此过程中，如何平衡各方利益，出路在于：一方面真正使土地使用权人成为土地的主人，尽快确立农民在此过程中的谈判主体地位，变“要我改造拆迁”为“我要改造拆迁”；另一方面要遵循市场原则，形成合理的利益分配和共享机制。目前，应该对符合规划并已办理确权登记手续的经营性集体建设用地，开展土地使用权流转试点，探索试行集体建设用地流转模式和相关机制，探索建立经营性集体建设用地使用权流转收益分配及相应的税收调节机制。应该允许农村集体经济组织使用城市土地，利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或以土地使用权入股、联营等形式参与开发经营，并依法办理用地手续。

    ⒌形成城镇投资多元主体

    当前，我国经济发展增速放缓，依靠政府直接投资驱动城镇化发展的空间有限。因此，需要激发市场、社会主体创造活力，增强城镇化发展内生动力。当务之急是要逐步改变对中小企业、民营企业投融资的不利策略，落实“法无明文禁止都可”的政策，并切实简化投资审批政策，广泛吸引各种社会资本参与城市基础设施项目投资建设和运营。针对城中村改造难题，可以转变思路，引导集体经济组织成为城镇化投资主体之一，比如探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公租房性质的职工公寓等。此外，在政府投入方面，必须按照某地常住人口数量和吸纳转移人口规模确定转移支付标准，从而加强城市政府为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。

    ⒍完善城镇发展体制机制

    毋庸讳言，店口的城镇化进程仍然存在一些问题与不足，比如公共服务供给仍然受到户籍管理制度限制、农村住房改造并未触及土地改革根本、资金来源充足但不能解决乡镇财政体制等问题。

    解决以上问题，需要完善城镇发展体制机制。一是创新户籍管理制度，积极开展以本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转，以及外来务工人员积分落户、享受当地居民基本公共服务等为主要内容的户籍制度改革。二是改革土地管理制度，关键是要尽快把土地权益落实到土地使用权人，同时赋予集体土地使用权完整的财产权，实现城乡土地同地同权同价，并确立集体建设用地直接入市的方式和途径。三是完善财政税收体制，有条件的地方试行一级政府的每一城镇都具有一级完整的财政。以浙江省为例，当前可以进一步延伸省管县财政制度，即由省直管27个小城市培育试点镇财政。

    综上所述，店口镇是一个从工业化中萌芽的小城市，工业化让农民变成了工人，乡村变成了城市。店口的城镇化进程不是靠政府单打独斗，而是注重民众的共同参与，注重城市文化的普及与共筑。店口的魅力在于它在改变“物”的同时，也改变了“人”。村庄变社区，村民变市民，改变的绝不仅仅是称谓，而且是个人在城市网络中的位置和内心的自我认同。店口的城镇化实践，不仅具有改革开放的标本意义，而且在相当大程度上昭示了中国新型城镇化的生长与发展路径。

    (作者郁建兴为浙江大学公共管理学院教授、副院长，任泽涛为浙江大学公共管理学院博士生)