即将召开的上海世博会将“城市，让生活更美好”作为主题，这也是世博会历史上首次以使用城市为主题。从某种意义上讲，这反映了城市话题正成为全球社会经济发展中的热点，越来越受到世界各国的重视。而对于正处于城市化快速发展时期的我国来说，上海世博会更具意义。正如欧洲科学院院士、国际展览局名誉主席吴建民所说的：“通过上海世博会，学习各国城市化的经验，博采各家之长，找到一条适合中国国情的城市化的道路，这件事对于中国来说太重要了！”
　　
我国城市化发展波折中前行
　　
在学术界，不同的学者参照不同的标准，对我国建国之后60多年来的城市化发展阶段有着不同的分类。其中，由中国国际城市化发展战略委员会所发布的《中国城市化率现状调查报告》（以下简称《报告》），以非农人口占总人口的比例作为主要指标，将我国城市化的进程分为了四个阶段。而结合这样的划分，再联系当时的历史事件，似乎就可以较为全面地回顾我国城市化发展曾经走过的曲折道路。

第一阶段：缓慢发展期（1949至1964年）

这一时期我国的城市化进程发展缓慢，城市化发展更是一波三折。其间，1949~1952年，城市化率每年降低一个百分点，由17.43％降为14.42％；1953年至1960年，城市化率增长近6个百分点，由14.85％提高至20.74％；1961至1964年，城市化率由18.85％降低到16.56％。

之所以出现这样的起伏，与当时的历史背景密不可分。华东师范大学中国现代城市研究中心主任宁越敏就谈到，建国初期，除上海、武汉、天津等沿江靠海的港口城市外，全国大多数城市并没有现代化工业，加上基础性薄弱，必然要把经济发展放在首位。由此，有了当时的《人民日报》的社论《把消费城市变成生产城市》。

之后，在1953年，我国开始实施第一个五年计划。成千上万的农村劳动人口进入城市，投身于轰轰烈烈的经济建设当中，城市化得到了快速发展。到了1958年，“大跃进”开始，各地工业建设盲目冒进，造成城市数量和城市人口骤增。

但随着“大跃进”的失败，国民经济全面萎缩，减少城市人口被作为解决难题的政策。据1963年6月统计，城镇人口两年内减少2600万人。我国的城市化进程出现了建国以来最大的一次倒退。

第二阶段：停滞发展期（1965至1975年）

这一时期城市化进程出现了停滞不前的状态，10年间城市化率下降了1.26个百分点。

回顾这一阶段，主要是受1966年开始“文化大革命”的影响，国民经济长期徘徊不前，农业发展缓慢，再加上大规模的“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”，即“上山下乡”运动，城市建设几乎停止。数据显示，1966～1978年的整整13年间，城市只增加25个。

第三阶段：平稳发展期（1976至1999年）

这一时期是我国城市化平稳发展期，城市化率逐步增长，从1976年的15.49％到1999年的25.51％，20多年间城市化率增加了10个百分点。

文革期间，我国城市规划方面的队伍全部解散，相关工作处于停滞状态。直到1978年3月，国务院召开了第三次城市工作会议，批准了《关于加强城市建设工作的意见》，要求各地“切实做好城市的整顿工作”。并强调“要建设好城市，必须有科学的城市规划，并严格按照规划进行建设”。这标志着，不计后果的运动造城模式，有所收敛。

此外，户籍管理开始松动。特别是1985年国家明确规定允许农民进城务工经商、开店设坊、兴办服务业的政策出台后，进城的农民更多了。与此同时乡镇企业蓬勃发展，吸收了数以千万计的农民进入乡镇企业就业。

到了1990年，我国《城市规划法》正式生效，其中明确提出“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。同一年，在继先后设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区，将珠江三角洲、长江三角洲、福建沿海、广西沿海、辽东半岛、山东半岛列为对外开放地区之后，中央宣布建立浦东开发开放区。这标志着我国全方位的对外开放，也意味着新一轮的工业化、城市化进程的全面展开。

1998年10月，十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中，中共中央第一次明确提出小城镇战略。

第四阶段：快速发展期（2000年至今）

这一时期城市化进程明显加快，城市化率增长显著，从26.08％至46.5％。

在进入新世纪以后，国家对推进城市化和促进劳动力转移更加重视。2000年7月，国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟，要不失时机实施城镇化战略。而“十五”计划中，城市化更首次被提到国家发展战略的层面，提出促进地区协调发展，促进城乡共同进步。

2002年11月，中共十六大报告提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

按照统筹区域协调发展的要求，国家相继推出西部大开发、东北振兴和中部崛起的国家战略，我国城市化发展开始了“画圈”时代。特别是在2007年中共十七大报告重点强调了“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。全国各地的城(都)市带、经济圈的发展就蓬勃发展起来。

此外，还值得注意的是，在这一期间，国家对劳动力迁移的政策也发生了一些积极的变化，包括取消对农民进城就业的各种不合理限制，完善对农民进城就业的职业介绍服务和培训工作，解决拖欠农民工工资问题，多渠道安排农民工子女就学等。2000年以后，全国城市的数量稳定在660个左右，但城市化的速度比前一阶段有了进一步的提高。

我国城市化发展的“镇”“市”之争 改革开放以来，我国城市化发展进入了快速发展的阶段，但关于城市化战略的争论也越来越热烈。其中，关于“镇”“市”的争议最为激烈，并直至今天也仍未平息。

1983年，著名社会学家费孝通先生在浙江吴县进行调研之后发表了一篇名叫《小城镇，大问题》的文章，提出“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”，认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。

文章引起了巨大的社会反响，并得到了政府决策者的认同，在此之后，“小城镇，大战略”成为了我国城市化道路的主基调，乡镇的建制大幅增加。而“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”成了此后很长一段时期的城市发展规划方针。

对此观点支持的人认为，首先现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其次城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；第三是每增加一个市民需要资金投入，而现有基础设施和政府财力都难以负担。此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的城镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。“因此，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”

另外，还有专家学者指出，小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。“如果按5万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150万人，显然难以办到。”

不过，反对此观点的人同样为数不少。像中国城市经济学会副会长牛凤瑞就曾表示，“小城镇的战略是当时城乡户籍制度没有放开阶段下的一种无奈之举，大量的农村剩余劳动力要参与工业化进程，但又要求离土不离乡，就地城镇化，为此我们付出了很大的成本。从世界范围内来看，大城市优先发展，是城市化的一个客观规律，也恰恰是市场机制推动下的一种城市化道路。”

而安徽财经大学经济与金融学院的杨波谈到，1979年美国地理学家诺瑟姆(Ray·M·Northam)发现，各国城市化进程所经历的轨迹，可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线。而在这条曲线上上必然存在一个拐点A，其之前城市化以递增的速度发展，之后则以递减的速度发展。以这个拐点为界划分城市化阶段，分别称之为城市化前期阶段和城市化后期阶段。

他指出，通过对美国、日本、韩国等国家的研究发现，在城市化前期阶段，集聚与规模经济成为经济活动的主要特征，推动集中型城市化的形成。而根据世界城市化进程经验，集中型城市化一般会导致大城市超先增长，出现大城市化。我国目前城市化发展速度仍在加快，拐点远没有出现。“因此，我国城市化总体还处在前期阶段，应充分发挥大城市的集聚规模效应，走集中型城市化和大城市化道路。”

国务院发展研究中心研究员李善同同样倾向于“大城市”观点。其理由主要有：

――规模较大城市的生产效率更高。统计数据显示，2005年我国中小城市人均GDP为1.96万元，特大城市为2.05万元/人，超特大城市为3.76万元/人，四个直辖市为4.15万元/人，呈现规模越大生产效率越高的趋势。分析规模越大产出效率越高的原因，一是城市体系有明显的层级结构，较高层级的城市(往往规模更大)享有更大的决策自主权、更多的公共财政资源，以及更多的中央支持，也更容易得到国内资本和外国直接投资(FDI)；二是较大规模城市的积聚效应更为显著，例如大城市更容易吸引人才、有更多的专业化分工，从而可以为企业提供更好的服务等；此外，较大的城市也更有利于服务业、特别是附加值较高的生产性服务业的发展。

――.较大的城市更容易节约资源。由于规模效应，较大的城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且往往更能节约资源。例如2005年，我国超特大城市每平方公里面积承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。

――从国际比较看，中国的城市规模偏小。改革开放以来，我国的城镇数量增加较快。但和其他大国，如美国相比，我国的大多数城市、特别是建制镇的规模太小，不能有效发挥集聚效应，限制了城市生产力提高和经济增长。研究表明，在1997年很多地级市只达到有效规模的一半，这类城市的规模扩大一倍可以使其单位劳动力的实际产出增长20%～35%。“所以总体来说，中国尽管有一些超大城市，但许多城市仍然没有达到各自最有效率的规模。”

新时期城市化道路当因势而变

随着我国经济社会的发展，对城市化理论研究和实践的不断深入，使得越来越多的人在对于城市化道路的思考上，不再执着于类似“镇”“市”之争这样“非此即彼”的思维圈子，许多新的观点、新的理论开始涌现出来。

像清华大学经济管理学院魏杰就曾主张，在我国城市化发展中选择体系化战略。所谓体系化战略，就是指通过大中小城市和小城镇的协调发展来有效实现城市化。具体来说，就是使我国的大中小城市及小城镇成为一个有机的整体，形成结构有序、优势互补、功能配合、共生共进、和谐高效的城市化体系。在这个城市化体系中，任何一个地区或者区域都有其中心城市或城镇与别的地区或区域相连接，中心城市及城镇相互连接，形成城市网络。例如，任何一个经济联系较密切的小地方，实际上都有一个因为市场交易关系和经济联系而形成的中心城镇，再大一点的经济区域就有较大的中心城市，而更大一些的经济区域就有更大的区域性中心城市，而所有这些不同种类的互补性城市，虽然其功能和作用不同，但每个中心城市都必然要辐射到它周围的城市及小城镇，形成共同发展和相互协调的城市体系。“个人认为，这种体系化城市发展战略，不仅有利于吸纳更多的非城市人口，而且有利于消除‘大城市病’和单纯发展小城镇所带来的诸多弊端。符合我国的实际情况，应成为我国城市化的选择。”

而以前、后期阶段来划分城市化发展进程的杨波表示，我国是一个发展不平衡的大国，东部和中西部地区无论是发展程度还是经济模式都存在很大差异。因此，我国城市化进程不能搞“一刀切”，应由各地区根据自身工业化类型及自有经济条件选择城市化最优发展路径。他分析指出，尽管我国总体上看，处于城市化发展的前期阶段，但是像北京、上海、天津等地区，城市化率早已超过70%，已经进入了后期阶段。而这个阶段，由于集聚不经济现象显现，竞争过于激烈，企业向外寻求新的发展机会，以及政府的干预作用等因素，城市化呈现扩散型发展。“因此，这个阶段的城市化应走大、中、小城市协调发展的道路。”

另外，在城市化理论方面，同样是“百家争鸣”。像北京国际城市发展研究院院长连玉明就很推崇城市价值链理论。他认为，该理论将城市的资源配置机制和价值创造过程描述成一个价值链体系，确定了城市价值的基本内涵，揭示了城市发现、创造和维持竞争优势的关键因素，以实现城市价值最大化为目标，以城市生活质量为核心，将城市品牌、城市综合竞争力和城市治理结构整合成一个完整的城市价值体系，“是对中国城市价值取向的一次全新审视，为我们全面理解和探索城市发展规律提供了一个现实的理论框架。”

另外，还值得注意的是，由于能源、环境等因素的变化，全球城市化面临许多新的问题和矛盾，这即使对于发达国家来说，也没有可以借鉴的先例。从某种意义上说，在对未来城市发展的研究和探索上，我们和发达国家处在同一起跑线。在这样的形势下，我国需要在学习发达国家已有的成功经验，稳步推进我国城市化发展的同时，密切关注国际城市化的最新动向，并努力在理论、实践方面大胆创新，从而使我国城市化发展尽量少走弯路，甚至实现跨越发展。
　　
不同声音

我国的国情之一，就是人口众多，尤其是农民数量极为庞大。因此，我国要想加快城市化进程，就必须把解决好农民问题放在首位。――广西壮族自治区百色市委书记刘正东

中国特色的城市化道路主要应体现以下几个特征：首先，城市化应有利于国家整体竞争力的提高；其次，城市化应有利于优化区域布局和缩小区域差距；第三，城市化应有利于促进资源的节约和利用，有利于环境的保护和提高资源环境承载力；第四，城市化要有利于城乡统筹发展；第五，城市的发展要把提高居民生活质量放在重要位置。――国务院发展研究中心研究员李善同

城市人口的流动和增加有利于扩大城市经济规模效益，过去将乡村人口限制在中小城镇的做法，实际上是大城市利益群体的一种主观排斥。――复旦大学人口研究所所长王桂新

工业化与城市化是互为依托，不是分割的，资源向大型城市聚集仍然是趋势，但城市的扩张并不是简单的重复叠加，城市群形成之后的分工协作更能发挥城市的中心效应。――中国社科院当代城乡发展规划院院长傅崇兰