◎ 李昌平 三农问题专家

中国城市化滞后的两个原因

记者:近期你提出要以“集体土地所有制”加上“村社内置金融”的模式来发展农村经济，并成为乡村治理的基础，很有意思，与三农研究者中左右提出的方案均有差异(右更多主张私有化，左虽主张维护“集体土地所有制”，但不主张地权抵押)。但我们知道，中国的三农问题的解决的根本出路在于城市化，依靠工业和服务业把农业劳动力吸出来。

李昌平:亚洲四小龙在工业化过程中，他们100元GDP转化为国民收入是70元，我们是30元。他们的工业化与农民市民化是同步的，工业化中后期大约是90%的人都进城了。中国已经加入工业化后半程了，30年改革开放是高速工业化的30年，但农民数量由7亿增加到了9亿。中国的工业化带动的城市化很大程度上只是“硬件”的城市化，农民并没有变成市民，城市化远远落后于工业化。如果按照这个过程中的农民所获得的收入报酬和福利水平而言，到中国完成工业化时，中国30%的农民可能依然会留在农村，如果加上乡镇人口，这个比例可能还会高。

如果能像美国一样，把农业人口减少到2%，像日本一样把农业人口减少到7%-8%的水平，资本下乡就没有问题了，但中国不是这样。我们一方面要集中资源城市化，另一方面也要着手新农村建设。新农村建设的战略部署是对的，但更多要依靠内生的力量完成。这个要从全球化的进程看，可能更清楚。

记者:这里面有不同的发展约束条件问题。像欧洲大陆，发现新大陆以后，很快就转移到美国、澳大利亚，不存在所谓的农民变市民难题。而像美国、加拿大，他们的资源禀赋和约束条件与我们迥异，他们人少地多，随着农业技术的进步，很快就进入到规模经营的层面了。而东亚国家的约束条件普遍是人多地少，资源匮乏。而且，中国的城市化又与四小龙不同，他们依靠出口导向的工业化本身就把农村人口吸收得差不多了。现在再回头看，仅仅是我们在工业化的过程中，农民工的收入在G D P中占比少，导致难进城？

李昌平:两个原因。首先中国进入到全球化进程时，越南、印度、东盟等都加入到了承接全球制造业梯度转移的过程中来了。全球制造业人口结构发生了逆转，变成了多数人为少数人搞制造，全球六成以上的人加入了搞制造的竞争。而东亚四小龙的工业化时期，还是少数人为多数人搞制造，当时加起来不到3亿人。少数人为多数人搞制造逆转为多数人为少数人搞制造，使得制造业的利润大大降低了，在制造业就业的劳动力的工资和保障水平更低了。所以，工业化与城市化难以同步了。

中国加入，印度加入，还有其他的一些国家加入，这么多人搞制造业，只能把低端制造业搞得无利可图，农民工怎么可能获得社会平均报酬和福利呢？这就是说，中国的工人的这种低福利未必是中国的一种主动选择，实际上是与这次逆转息息相关。

记者:仅在中国内部，为了承接制造业的转移和资本的进入，也进行了激烈的竞争，这也是张五常所说的县域之间的激烈竞争，成就了中国这30年的经济增长。因为分税制后，县享有土地的实际支配权，它与中央政府又通过合约的形式明确了各自收益，所以当时为了招商引资，出现了很多怪状，官员招商饮酒致死，免费提供土地，甚至盖厂房等。

李昌平:这是一个原因。另一个是我们的确在发展战略上有失误。当时受特区和沿海开放城市“来料加工”模式的影响，全国的工业都开始围绕出口转，而没有考虑内需的问题。如果在收入分配上提前做一些调整，也不会出现现在的状况。中国出口的产品的确换回了一些美元，但并没有增加多少农民工的福利，城市化大大滞后。

比方说土地，在土地的农转非过程中，如果只允许开发商建房子，那土地的增值收益也就只能被开发商和政府拿走了。如果土地增值收益的分配科学，公平一点，那农民进城要容易得多。中国的经济政策缺乏整体的战略思维，往往都是短期行为。再比如产业布局，中国当时是一边倒地进入沿海，如果当时能布局合理一点，既搞出口，又搞区域经济和省际贸易，应该是很有前途的。当时的整个资源都投向沿海，包括特殊的土地金融制度和税制的安排，这其实是不平等竞争，所以你看东三省这样的工业基地很快就凋敝了，多年不发展。中国制造业的不平衡发展过程并不是一个市场行为，而是很大程度上由政策造成的。

解决农村发展差钱的两种思路

记者:既然中国注定还有很大部分农民长时间内要留守农村，那如何发展农村经济也是一个同等重要的问题。现在农村土地制度很难动了，因为规定30年不变，那能做的就是农村金融这块，2009年中央1号文件也强调，“农村金融是建立现代农业的核心”。

李昌平:分田单干以来，我国绝大多数农村主要依靠外出打工收入和国家财政转移支付维持小农家庭经营和农村治理。如果长期依靠外部资源，特别是农民工收入，农民市民化，减少农民，富裕农民是难以实现的。增强农村内生性的发展动力，同时不断帮助进城农民(有偿)退出村社(集体)———“市民化”才是治本之策。

如何增强农村内生性的发展动力呢？当下比较主流的认识是让农民的土地金融资产化，以此解决农民和农村发展差钱的难题。在农民土地等财产金融资产化的问题上，存在两种主要的但决然不同的思路:一是“土地私有化+农村金融外部化”，主要是鼓励城市金融资本下乡，大力发展私人村镇银行和小额贷款公司等。农村金融主体去农民化，金融收益从农村流出，我把这种方式称为“外置金融”。它不仅可以促进土地等产权金融资产化，解决农民发展差钱的难题，还可以解决部分村民退出村社，土地产权变现难的难题。

另一种思路是在土地农民集体所有和农户承包经营制度下，配套建立村社合作金融，合作金融是农民村社组织的内部金融，是农民主导的农村金融，利息归农，我把它称之为“内置金融”。它同样可以实现农民土地等产权金融资产化，也有助农民有偿退出村社，市民化。

记者:前一种思路似乎是现在的主流。

李昌平:这种思路认为只有废除集体所有制、并给农民完全的私有产权，同时开放农村金融，农民的土地等产权就可以抵押贷款了，农民就有数十万亿计的“金融资产”了。

的确在大城市郊区和发达地区，农民的绝大多数土地、山林等都是有“农转非”预期和农业服务业化预期的，推行“私有化”后，土地、山林等产权是可以在各种金融机构抵押贷款的。但在广大的中西部农村，农民的绝大多数土地和山林等，无论是在正规银行、村镇银行或是小额信贷公司里，都是不可抵押贷款的，或至少是不可能实现物有所值。对此，很多人似乎没有清晰的认识。

为什么会这样？道理很简单，因为“外置金融”服务不发达农村的分散小农存在三个致命弱点:一是贷款规模小、成本高；二是信息不对称，风险难管理；三是不发达农村农民的农地、山林等，不仅过于零碎、价值偏低，且短周期内升值预期几乎为零，故难以成为“外置金融”机构的有效抵押品———有效经营难和变现难。所以，在不发达广大农村，这种模式可为资本下乡低价兼并农民的土地提供方便，难为千千万万分散小农增强内生性发展动力提供实际帮助。这可从台湾和越南发展经历得到正反验证。

越南农村改革跟中国亦步亦趋，唯独土地改革比中国走得远。16年前，越南实施土地私有化改革，农户可以依法自主买卖、抵押、租赁、继承土地。实际的情况是，越南90%左右的农村土地是不可能在“外置金融”机构抵押贷款的，即使能获得贷款，利息也高达21%以上。2008年9月，我在越南永福省农村考察时，越南农会主席和农业部的领导约见我，讨论的主要议题是土地制度。当初推行土地私有化时，他们以为土地私有化能够使农民获得内生发展动力，但实际情况并非如此，“外置金融”机构并不接受农民土地抵押贷款。所料不及的是土地私有化，不仅导致农村水系和道路损坏后恢复重建困难重重，而且还导致农村治理体系的瓦解。越南不得不全面检讨土地私有化改革，重修《土地法》。

记者:“内置金融”模式在台湾成功了？

李昌平:我国台湾的土地制度，在大陆学者的心目中是“私有化”的。在数十年前的台湾农村，“外置金融”机构也是不接受没有“农转非”预期的私有农地抵押贷款的。为了解决贷款难，台湾当局出资近百亿帮助农民在农会内部建立了农信部，这是农民组织的内部金融，农民主导，利息归农，农民的私有土地是在农信部实现抵押贷款的。台湾一般的乡农会农信部每年给农民的贷款大约100亿台币，农信部的利息收入占农会收入的85%以上，且全部归农会所有成员共同支配，这成为台湾乡村自治的重要经济基础。

为什么“内置金融”能够有效呢？关键在于“内置金融”贴近社区，能够克服“外置金融”服务小农的三个致命弱点，特别是“内置金融”在接受农会成员的抵押土地后，可以较容易在农会内部转让变现或有效经营。这也正好是越南的不足。

记者:这里有一个疑问，就是台湾的土地是“私有制”的，大陆的土地是集体所有制的，台湾的经验究竟在大陆有无可行性？

李昌平:其实，我国在土地集体所有制下发展村社“内置金融”的探索已经好多年了，已有了比较成熟的经验，只是还没有引起应有的关注。

例如河北东光县有个古树于合作社，合作社内部有个农信部(“内置金融”)，村民有1000多亩承包地加入了合作社，农户承包地便可以非常便捷地在合作社农信部抵押贷款了，每亩每年可抵押贷款400元。假设农民承包地10亩，他想离开村社20年，就可以将承包地抵押20年，一亩一年抵押400元，20年就是8000元，10亩就是8万元。如果有村民想永久退出集体，将成员权(土地份额所有权)退给村社集体是可以得到相应补偿的，补偿金是可以按照集体成员事前约定的标准执行，资金来源于集体经济积累和“内置金融”。合作社创立两年多来，全村85%的劳动力离开了农业，粮食增产了30%，农民人均收入增长了一倍多，合作社也盈余近百万元，村社共同体(自治)得到了巩固。再如河北石家庄的周家庄公社，也有农信部，每年给公社内部的生产经营组织和社员贷款3亿元左右。这些地方和国家的实践说明:农民的土地、林地等财产，无论是所有权还是经营权，也无论其主体是集体还是个人，其产权是否可金融资产化，关键看是不是建立起了与产权相适应的金融制度。中国式的土地集体所有制不仅不妨碍农民土地产权的“金融资产化”，且比越南式的土地私有产权更容易金融资产化。

集体土地所有制产权同样明晰

记者:这里引起很大争议的地方就是集体所有制的产权不明晰问题。

李昌平:这是90年代初期形成的一种似是而非的说法。在市场经济的环境里，集体所有制是“私有”产权，是一种对外排他的，对内按份分享的“私有”所有权，它怎么能等同于计划经济、统购统销环境里的“公有”产权呢？至于政府很容易征收村民“集体”的土地，不是因为产权不明晰，而是因为政府不愿意依法行政，侵犯农民的“私有”产权。村干部的腐败，是乡村内部的治理机制问题和政府权力具有“合法伤害权”所致，这压根与土地制度没有关系。是村民的民主自治权缺失、法律和司法制度的缺陷造成的。

农村集体所有权的外部边界是清晰的，这个没有争论。被认为产权不清晰一般是指内部不清晰，其实，土地集体所有制内部也是很清晰的，大致可分为四个部分:第一部分叫共同共有产权，共同使用，比如水塘、水系、风水林。这些是不能到户的，给多少钱也不能到户。第二部分，按份所有产权。比如一百个人一百亩田，一人一亩的所有权，增人要增地，减人则要减地，是可以平衡的。但是所有权和经营权可以分离。一百个人一百亩地，可以是1人承包，但要向另外99人交承包费。第三部分是按户占有产权，指宅基地。第四个部分是公共机动产权，用于办工业、水利、修路等。土地集体所有制下的土地产权，不仅对外是清晰的，对内也是清晰的。

记者:台湾地区的“土地私有制”是怎么样的情况？

李昌平:孙中山、蒋介石很早就把这个讲明白了，蒋还写了《土地国有要义》，怎么用土地的极差地租来解决国家发展，国民的共同富裕问题。土地的增值收益一定要全民共享。孙中山的土地制度就是两条，平均地权和涨价归公。台湾的学者也从来不说他们成功的经验是土地私有化。像菲律宾，到现在还在搞均田地，均田地并不是一定要每家农户都种同样数量的土地，而是指地权。什么是“涨价归公”，就是国家给农民土地是让农民种庄稼的。如果种庄稼的土地“农转非”了，土地上“种”厂房了，“种”商品房了，农民大约只能得到“涨价”———地租增加部分的25%，75%是要归公。这与我们天天大呼小叫的“私有化”不是一回事。孙中山和蒋介石都很强调土地的国有性和公共性。认为“平均地权”和“涨价归公”是建立共富社会的基石。

集体土地所有制是基层自治的基础

记者:像古树于的这种模式，是如何解决土地利用效率的问题？

李昌平:人尽其才、地尽其力，是农村发展之关键。改革30年来，土地过于零碎化一直是中国农业和农村发展的一个障碍，“地坑人”的现象非常普遍。无论是越南的土地私有化实践，还是中国小岗村的土地承包“长久不变”的实践，都不能解决这个难题。坚持土地集体所有制和集体经济的大寨、周家庄公社等数千个村庄的实践，不仅解决了土地过于零碎和经营效率低的难题，村庄土地可以集中整理和统一规划利用，最会种地的人种尽量多的地，而且也将90%的村内劳动力从农地上解放出来从事非农就业，且并不减少份额土地承包经营之所得，劳动力收益获得了数倍增长。

记者:如果按照私有化的逻辑，实际上是解散了村庄共同体，而对乡村基层自治实际上是致命的。

李昌平:中国的村民自治制度是建立在土地村民集体所有和统分结合的双层经营体制之上的。土地集体所有制是支撑村民自治的产权，村民自治是保护集体所有制的治权。农村改革30年来，特别是最近十多年来，“私有化”思路占据主导地位，集体所有制被虚化，导致中国特色的村民自治制度由于失去了经济基础(或共同体产权)的支持，变得名存实亡了。村社公共水系不断损毁、贫富分化日益严重、治安状况不断恶化、生态环境日趋脆弱、社区文化日趋崩溃。最极端的例证就是小岗村不能没有沈浩和省财政扶持，沈浩累死了，还需要从财政厅派去第二个沈浩。沈浩的悲剧，其实是走错了道路的悲剧。

假如沈浩带领小岗村人像古树于村人一样，从合作社做起，从村社“内置金融”做起，也许两届下来，集体经济(合作经济)会得到较大发展了，村民自治能力会获得较大改善。

记者:这里面有两个问题，一个解释是像村社内部公共设施的建设和治理，应该是政府的责任，与私有化无关。二是即使现在大寨、华西等坚持集体所有制成功的例子，但不成功的更多，当年不都是大寨体制，为何都失败了？

李昌平:这里有一个财富的转移效应。坚持“私有制+外置金融”可能留不住财富，比方山西农村，煤矿私有化了，煤都挖空了，钱到哪里去了？都到北京、上海，到美国去买了房子，那50年以后，山西可能还有40%的农民依然生活在农村，没有了钱和资源，地下全是窟窿，也没有水了，频繁暴发泥石流，那会是怎样的场景？而“集体所有制+内置金融”是要完善社区的自主性，它的财富是要尽到维护社区共同体可持续发展的责任的，是不能被转移的，这是本质的区别。

我在云南、贵州各做了一年多的扶贫，对于农村基层设施建设，政府拿钱不少，但怎么做不出来？因为没有村庄共同体。比方说农民自己修路，7000块钱一公里路，政府修同样的路，10万块钱一公里。为什么？因为它只有招标啊，土地调整，招工等各个环节都有腐败，当然10万块钱一公里。如果有村庄共同体，外部有资金支持，像土地调整很多问题他们都内部解决，很快就把路给修起来了。修路还有维护问题，政府修的路政府不维护，水一冲全部都坏了。农民自己修的，把水沟、水槽啊都配套了，早想到这些问题了。

把土地私有化，解散了再组织起来，成本会非常高。除非发生重大的社会运动才有可能解决组织起来的问题，为什么非要搞的那个极致才走回头路呢。越南现在很想把土地收回来，就是一个教训。

后一种看法是没有分清历史不同发展的阶段。为什么之前中国的集体所有制大多数都倒了？是与当时中国的发展阶段有关的。比方说当时没有市场的逻辑，土地在市场上没有价值、土地没有变为工业用地的条件，没有增值收益，农业人口也不能转移到工业中去。现在这些条件都具备了。更重要的是现在的集体是一个市场经济主体，不是国家工业化的工具了。

记者:这里面有一个问题，就是中国内部的情况非常复杂，比如你说在城郊，在土地有升值预期的条件下，是否可以采用外置金融的模式，或者说两种模式并不是对立的。

李昌平:无论郊区还是中西部地区农村也好，内置金融都应该优先发展。城市郊区是无法排斥外置金融的，外置金融和内置金融有一个竞争关系。比方说在内置金融里面，一亩地抵押是2万块，在外资金融里面抵押决不可能低于2万块。假如没有内置金融存在，定价权就完全不在农民这边了。郊区农村发展内置金融，对即将进入城市的村庄共同体是会增强很大的力量的。内置金融的发展其实也是为外置金融加入农村创造条件。

为什么台湾地区、日本、韩国要优先发展内置金融，因为它对外置金融构成了一种竞争关系，对农民是一种保护。它优先发展内置金融，排斥外置金融，因为外置金融下乡，把10%优质客户垄断以后，另外90%服务是很难做起来的。所以它们的政府早期是拿钱垫本，扶持村社办内置金融。李登辉时期曾为削弱国民党在农村的势力，企图从农会里拿走80亿的垫本金，还引发了一场“农民暴动”。随着内置金融发展起来，城市化水平达到一定程度的时候，才有资本下乡和内置金融进行竞争。