陈钊

　　复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任、博士生导师

　　如果一个梦想能成为中国梦的话，我相信它一定是大多数人的共有梦想。一个梦想如果使大多数普通人能梦想成真的话，这个梦想一定要符合这个时代的大趋势。

　　在全球化背景下的工业化、城市化进程中，一个大多数人的梦想一定是农民工的梦想。为什么？因为农业人口占中国人口的大部分，在当前背景下，恰恰是数量与日俱增的农民工在顺应工业化与城市化的趋势而进入城市。所以要实现中国梦，就应该让进城的农民工，包括留在农村的农民工，能够分享工业化、城市化的好处。这个目标实现了，我们才能说实现了大多数普通中国人的梦想，真正使中国梦得以圆梦。

　　解决农村落后问题靠政策，还是城市化？

　　如何实现中国梦，首先要想一想，中国的农村为什么落后？

　　我认为，中国农村的落后其实有两方面原因：第一方面是跟生产的技术、禀赋有关。因为中国的自然资源和庞大的人口相比，自然资源禀赋其实是不够的，这导致人均土地面积偏低，农村滞留了大量的剩余劳动力。第二，由于农民不能被转移到城市部门去，所以农产品的需求相对供给而言并没有显著提升，所以农产品的相对价格偏低。

　　知道了原因，我们可以评估不同的使农民分享工业化、城市化好处的政策哪一种更有效。总的来讲，有两种政策思路：

　　一种政策的思路就是直接向农民提供对他们有利的政策。比如，新农村建设，或像后来的减免农业税，这类政策会不会对农民增加收入、改善生活条件有好处呢？当然会。但这样的政策效果不持久，因为它没法根本改变前面讲的两个使农村落后的条件。如果大量农民滞留在农村，你再去搞新农村建设，他们还是农民，农产品的价格还是上不去。如果搞惠农政策，当然会给农民减负、增收，但这个政策效果是短时的，不能持续地使农民从农村转移出去。

　　另一种政策是城市化。它有什么好处？就是通过城市化使得农民转换身份，从农业生产中脱离出来，到城市的工业部门中去。这样对农产品的需求供给发生了变化，特别是需求在不断地增加。因为大家都到城市去了，随着食品结构、人口的城乡结构变化，与供给相比对农产品的需求就上升了，这就会导致农产品的价格上涨。并且，随着农民进入城市，农村的人均土地拥有量就会上升，这将导致农村生产上的技术进步。这些改变都可能让农民更好地分享城市化的好处。

　　但这样的城市化是否就一定能让农民充分地分享工业化、城市化的好处呢？其实并不一定，因为现在的城市化仍然存在一些问题。

　　第一个问题就是农民的转移不够充分，这里面会有一些限制。比如户籍制度。

　　第二个问题是很多转移是暂时的。大量的农村剩余劳动力从中西部内地转移到了沿海地区，但那种转移是暂时的，很多农民工打工一段时间以后，最后会回到老家、回到农村。农民虽然进了城，但并没有真正地市民化。所谓市民化就是真正成为城市的一部分，生活方式、行为方式、生活水平、生活状态、福利状况跟城市市民没有什么区别。

　　地区差别要求中国的城市化要有合理的空间布局

　　由于中国是一个地域差异非常大的国家，所以在中国谈城市化，还要涉及城市化在不同地区之间的空间布局。因此，如果讲农民工的市民化，必须涉及到农民工在哪里市民化。

　　我们现有政策导向是要控制城市化的速度，限制大城市发展、限制大城市的规模。比如在“十二五”规划中可以看到，特大城市要合理控制人口规模。大中城市要加强和改进人口管理，然后是发挥吸纳外来人口的作用，大中城市、中小城市和小城镇根据实际情况来放宽落户条件，整个政策比较倾向于中小城市。这种政策导向通过什么样的政策手段来实现呢？其实就是两个重要的政策手段。一个是对土地的控制，一个是对户籍政策的控制。

　　所谓对土地的控制是什么意思？城市化是伴随工业化的，需要用到工业的用地。工业要扩张，就要用工业的用地，或者说非农性质的用地。但国家规定在这过程中，需要把农业用地转化为非农业用地，而这个转变是要通过中央政府许可的。越是东部地区、沿海发达地区对于农业用地转化为非农业用地的需求越大，因为当地土地的产值、投资效率最高。如果完全从市场资源配置的角度来讲，东部沿海发达地区要有更多的土地农转非的指标，但事实上不是这样，基本上大家是平衡的。这个平衡的结果相当于，限制了大城市工业化的速度。而内地中小城市、小城市、小城镇指标相对宽裕，所以他们能以更低的土地价格来招商引资，推动工业化。但这样的土地资源空间布局并不是遵循效率原则的。

　　另外一个手段是户籍政策。城市化是人口往城市集中，但因为有户籍政策，很多受过教育、大学毕业的劳动力，没法在大城市获得户口。在中国，如果你没有当地城市户口，很多权益就没有。这限制了特别是高端人才往大城市、特大城市流动，会减慢大城市的城市化速度，限制大城市的规模。

　　所以谈市民化，如果考虑空间问题，从效率角度讲，应该是发展大城市，但从现有的政策导向来讲，却是要限制大城市。那么，接下来的问题是，今后几年中，城市化导向会不会发生改变？其实从“十二五”规划到“十一五”、“十五”，已经有所变化、有所放松，但接下来会不会进一步扭转这个趋势呢？

　　今年，李克强总理也提出：“我们的城市化一定是人的城市化，而非土地的城市化。 ”如果真的是人的城市化，中国接下来应该走怎样的城市化空间布局的路径，是发展大城市还是限制大城市？

　　我们先来看一个事实，就是农民工主要去了东部沿海地区。所以如果真的要人的城市化，首先应该在那些地方推进城市化的速度。只有这样，城市空间扩张的布局才和实际的人口流动相匹配。在没有人口流入的地方推进城市化，不就成了土地的城市化吗？所以如果是要人的城市化，城市化就应该在劳动力的主要流入地推进。这样看来，我们的城市化导向必须做出改变，否则没法实现人的城市化。

　　接下来，我们在来看一个事实，就是人均GDP越高、越发达的地方，外来人口的占比越高。因为人均GDP高的地方，它有着更高水平的发展阶段，它的产业更发达、更多样化，劳动者的人力资本积累速度也会更快。而人均GDP更高的地方主要还是在大城市，因此，我们对城市化的导向应该是——至少不应从政策上人为限制大城市的发展。

　　住在城市里并不意味着就是真的市民

　　现在有大量的农业转移人口到了城市中来，他们的市民化情况到底如何呢？是否可以对市民化的现状做一个评估？

　　要实现中国梦，让农民在城市里真正有梦想成真的感觉，至少要住得安稳。但是从各项调研数据来看，不管是新生代农民工，还是上一代农民工，大多数人是住在单位宿舍、工地工棚、生产经营场所、与人家合租，独立租赁住房相对来讲还比较少。随着城市化进程的推进，如果房价仍然不断上涨，那么没有自有住房城市居民就很难分享到城市化过程中土地升值的好处。农民工恰恰是这一类人群。他们既没有在农村从征地补偿中充分分享城市化带来的土地升值，也没有在城市借助福利性或保障性的住房政策扶持分享城市化带来的土地升值。所以，他们离实现中国梦还有距离。

　　此外，他们不仅收入并不高，居住条件并不好，企业给他们提供的各种保障也相对缺乏。从现有情况看，农民工的工伤保险参保率较高，当然这更说明农民工可能相对来讲从事的职业有一定的危险性，而养老、医疗、失业、生育保险都是比较低的，特别是生育保险。

　　所有这些其实都和农民工的身份有关系，所谓的身份就是他的非本地户籍。那么非本地户籍的身份到底意味着什么？户籍的含义随着时代的变化而变化。在改革开放前期，没有城市户籍意味着你不能进城，因为得有粮票才能在城市里买粮食，农民是没有粮票的；后来粮票取消了，农民能进城了，但如果没有户籍，意味着你进城可能会被遣返，但后来你可以有暂住证；到现在其实有没有户籍在很多方面已经差距不大，包括养老、失业保险，这些确实有差别，但不是最重要的。因为这些都是可以通过收入来购买的，市场可以提供。甚至有些农民工还不一定希望缴保险，他希望落袋为安，变成工资。所以这都不是问题，真正的问题是什么？户籍意味着对各种各样公共服务的准入资格的不同，特别是子女教育与公共住房这关键的两项。于是，人和人之间由于户籍的不同而被贴上了不同的标签，这就可能使人和人之间产生隔阂、冲突。我们自己的研究发现，户籍影响到了你对周围的人，对地方公共机构的信任。和有户籍的人相比，没有户籍的人相对更不信任周边的人和地方政府。在选择居住地时，本地人更倾向于跟本地人住在一起，外地人更倾向于跟外地人住在一起，这就导致居住区的分割，对社会的治理、城市的管理构成挑战。农民工在城市里面打工、生活，但她如果没有真正成为市民中的一员，那么他的消费模式也没有真正改变，这会影响他在城市的消费水平。从这个角度讲，如果能改变户籍的身份，其实还可以扩大内需。所以户籍其实意味着很多差异，会对经济、社会的方方面面产生影响。

　　建立市民社会从城市接纳和农民意愿入手

　　这就涉及到一个问题，我们怎么来推进市民化？是否意味着我们要改革户籍制度、取消户籍制度？其实这个非常难。

　　所谓市民化其实有很多方面的维度、含义。其中一个重要的含义就是要有市民意识。市民和小农的区别在哪里？城市的重要特征是人口聚集，因此城市政府需要提供各种公共品，这就需要城市居民具有一种公共意识，对政府提供公共品的行为进行监督。即使没有户籍身份的变化，从农村进入城市后，农民对于城市提供的公共品的要求也是增加的，特别是他们对于子女教育、犯罪治理、环境保护等方面权利意识的增加，这本身也是一个市民社会建立的过程。

　　但是，建立市民社会，推动市民化进程，还需要两个重要条件。第一，城市原有居民是否接纳？城市的居民可能抵触外来人口进入，不愿意外来人口侵占他们的利益。其中的原因有两个方面。第一，主观上这是很多城市现有市民的一种狭隘心理。在一个充分竞争的社会中，如果不能开放地去迎接市场竞争，最终的结局很可能是反而被淘汰。充分的人口流动与人才竞争才能保持城市的活力。这种主观上的狭隘心理要改变。第二，客观上，中国目前地区之间、城乡之间、不同规模的城市之间，公共服务水平的差异还很大。如果城市不对外来人口设置进入门槛，那么原有居民所分享的公共服务必然被稀释，城市提供公共服务的也会也会很大。因此，中央需要努力推进跨地区的公共服务适度均等化，这样能减少城市原有户籍人口对外来人口的抵触情绪。

　　第二，农民是否愿意获得城市户口？不一定。特别是中小城市的户籍，农民不一定要。因为按现有制度，当他要了中小城市的户口，他不得不失去在农村，特别是在土地上的权益。如果在现有制度下，我们仅仅纠缠于户籍身份的转换，就算城市愿意接纳，农民也不愿意接受，这样市民化没办法推进。所以，我们需要在现有制度下寻找一些政策的突破口。这并不是说户籍制度改革不要进行，只是不要以一夜之间转换户籍的方式进行。

　　推进市民化从扩大公共服务开始

　　虽然户籍不可能马上放开，但城市公共服务的提供却可以逐渐向外来人口扩大。在这个过程中，可以减少城市压力，并且避免了农民不愿放弃土地权益的问题。当我们去考虑扩大公共服务时，城市还可以根据自己的情况，提供公共服务的能力，分步骤地扩大公共服务。当城市的公共服务扩大以后，户籍改革的压力就非常小。因为该享有的公共服务，外来人口都已经能享受了，这时再放开户籍，阻力会非常小。这样的改革有一个外部条件，就是城乡以及地区之间公共服务必须要适度均等化。不然，扩大公共服务会不断有人愿意进来，这个压力也非常大。

　　就算是扩大公共服务，有些公共服务看起来是在让农民工分享，其实他们是付了钱的。他们如果是自己为自己的公共服务付了钱，你当然应该给他分享。所以能否建立起一个付费机制非常关键。现实中是有一些付费机制存在的，只不过要看哪些付费机制更合理，并不是所有的公共服务都能建立付费机制的。哪些不能建立呢？比如，国立学校，严格来说只要是中国的高考生，都应该能平等地来考试，要付什么费呢？我作为一个中国的纳税人在纳税了，我就应该平等享有考这样的国立学校的机会。这种机会道理上来讲，你让它建立付费机制是说不通的。再比如，我们说有一些政策是面向低收入群体的，本来就不应该收费，就是要帮助他们，这类政策也是没法建立付费机制的。

　　当我们真正让农民工实现他的市民化目标，让他真正和城市里人一样平等地分享全球化背景下的工业化、城市化过程中的好处，中国就会实现更快的城市化速度。在这个过程中，劳动生产率的提升将明显加快。因为由于农民工能实现市民化，他在城市里会真正地扎根，劳动生产率从配置和学习两个角度来讲，都会获得提升。同时，这还能促进城市服务业更快发展。

　　只有城市化更快实现时，农村也才能真正实现现代化——农民出来以后，农村人口减少，这时候人少地多，大型的农用机械就可以用上了。这时人均产量、人均收入会提高，农民才能真正富起来，我们讲的“三农”问题才能够真正地解决。农民工市民化的个人梦想，在汇总的意义上就是一个中国之梦、国家之梦，这才是真正的中国梦。