①增强县域发展活力

    记者：第十一个五年规划纲要明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”(俗称“省管县”)，今年的中央一号文件又一次提到推进“省直管县”、“扩权强县”改革。您是如何理解的？

    迟福林：所谓“省直管县”，我的理解是，减少行政层次，使省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县，推进“扩权强县”。正如《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出的，“继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。”就是说，“省直管县”对于壮大县域经济、促进城乡一体化新格局的形成、加快城市化进程都具有重大意义。我国是一个城乡区域发展不平衡的大国，没有“县域”的现代化，就不可能有全国的现代化。

    当前和今后几年，我国正处在发展方式转型的关键时期。在这个大背景下，推进“省直管县”改革，需要把统筹城乡发展、扩大内需作为重要出发点。我国7亿多农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关。更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。今年中央一号文件明确提出“把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措”。未来几年，实行“省直管县”的改革，应当加大省级财政对县乡公共服务的投入，着力把城乡基本公共服务均等化这件大事情做好。

    记者：推进“省直管县”，是否就意味着“市管县”将逐步退出历史舞台了？

    迟福林：“扩权强县”是新阶段国家发展的大战略。如果说“市管县”是上世纪80年代各地行政体制改革的主流，那么，“扩权强县”则是上世纪90年代以来适应城乡经济社会协调的重大举措。以珠三角和长三角为例，作为带动我国经济发展的引擎，如果没有“顺德”，没有“昆山”，没有“江阴”等县域经济的涌动，是不可能诞生“中国神话”的。当然，强调“省直管县”，不是否认“市管县”的历史作用。未来5—10年，城镇化的快速发展将成为我国发展的大趋势。实行“扩权强县”，要把加快以县域为基础的中心城镇的发展作为重要目标。从这个方面来看，推进“省管县”，也是我国城镇化战略的重要组成部分。

    ②强化公共服务职能

    记者：“省直管县”的关键何在？

    迟福林：实行“省直管县”可有效减少行政层次、明显降低行政成本。从社会需求的角度看，它更迫切的意义在于，通过扩权强县强化县级政府的公共服务职能。这是因为，如果把经济管理权限按照资金审批额分别划到省、市、县(区)各级政府，是同市场经济发展的趋势、同强县扩权最终要实现的目标不相符的。县级政府作为与农民最接近的一级政府，是公共服务的执行者和社会事务的具体管理者，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务事务作为自己的主要职能。与此同时，县级政府还需要为企业和社会提供优质的经济性公共服务，制定有效政策引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动，统筹配置各种资源，有效集成各项支持政策，增强县域经济对农民就业增收的带动能力。

    记者：日前，在全国人大常委会第十三次会议上，发展改革委的报告提出将全面推行“省直管县”财政改革。对此，您有什么好的建议？

    迟福林：扩权强县其实就是要通过“省直管县”的财政体系的调整，来保障县一级在公共服务和社会管理上的财力投入，使有限的公共资源在县乡政府之间实现优化配置。从实际情况看，由于相当多的县级财政属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村社会事业和公共事业捉襟见肘。这样，就十分有必要加快推进县级财政管理体制改革，增加省对县级财政的一般性转移的比重。这几年，我国已开始减少并逐步取消税收返还，可考虑将这部分资金作为增加一般性转移支付的来源。在每年的增量上，多安排一般性转移支付，逐步增加其比例。另外，考虑到省以下财源不足的现实，应尽可能地赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权，以增强其调剂财力的能力。

③因地制宜循序推进

    记者：扩权强县有所谓“浙江模式”与“海南模式”之说，您怎么看？

    迟福林：扩权强县的改革诉求首先从民营经济强省的浙江提出来的。浙江模式的经验之一，就是财政体制上的省管县，而在诸如官员任命、社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。这两年，浙江模式已在一些省份运用。

    海南从1988年建省开始就没有实行市管县。海南省18个县、县级市、地级市都是由省直接管理。这也可以解释为什么海南省下放行政管理权，既包括县、县级市也包括地级市，这是因为它们之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

    不管是浙江模式，还是海南模式，都代表了一种方向，即从财政的省管县逐步过渡到行政的省管县。

    记者：对正在全国推开的“省管县”，您有哪些建议？

    迟福林：财政体制上的“省管县(市)”改革已经有了20多个省份的实践经验,行政体制上的“省管县(市)”改革也有海南等地的探索。从实践看，“省管县(市)”对扩权强县、促进社会主义新农村建设具有重大作用和明显效果。在“省管县”过程中，我的建议是，一是要有总体规划，不要盲目推行；二是不能搞一刀切，一窝蜂式地推行“省管县”肯定会出问题，应分类改革；三是要循序渐进；四是推行“省管县”，要与发展方式转变相适应。由此，要求各级官员转变发展理念，不能用传统的思维来推进“省管县”。

迟福林　研究员、博士生导师，全国政协委员。中国(海南)改革发展研究院院长。