十八大报告中八次提到了城镇化，李克强总理也多次强调，城镇化是我们最大的内需潜力所在。但是未来城镇化道路该如何走？新型城镇化“新”在哪里？城镇化发展规划的改革重点在哪里？如何解决和纠正当前城镇化过程中存在的各种问题和错误做法？这些问题成为摆在新一届政府面前的一道道难题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心是国内开展城镇化研究比较早的单位，曾提出了多份富有建设性的政策建议。近日《经济参考报》记者采访了该中心研究员冯奎。

　　政府全面主导的城镇化发展蜕变成为谁官职高谁有话语权。许多地方的城市规划因此严重违反科学规律，带来了重大损失

　　政府一家为大，主导城镇化发展，为了自身政绩需要、面子形象需要，摊大饼、搞扩张

　　国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，我国2000～2010年达到1.8倍

　　由于土地收益分配以地方为主，且地方政府对土地收益有较大的支配自主权，这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地，然后高价出让

　　人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难

　　政府全面主导城镇化发展模式弊端显现

　　《经济参考报》：中国的城镇化发展模式与其它国家相比，存在许多不同之处，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主导的作用。有人认为，这种政府全面主导的城镇化一定程度上有利于城镇化率迅速提升，有利于政府对人口流向、产业发展等进行调节，但是也有人认为，这种模式也面临着部分政策失效、负面影响渐渐显现的问题。您怎么看待这个问题？

　　冯奎：政府全面主导的城镇化干预人口向城市集聚，以行政手段影响城市增长，这种干预主要通过制定户籍政策、土地政策、行政区划调整政策、投融资政策体现出来。

　　首先，人口户籍政策。城镇化的实质性内容就是人口由农村向城市的流动。中国的户籍制度通过对人口流动实施限制，从而成为政府对城镇化进行干预最有力的手段。

　　自1958年至80年代初，政府通过户籍政策全面控制人口迁移。从1980年代初至2000年，户籍政策不断放松，但对迁移仍设置许多前提条件。从2000年至今，县以下户籍已基本放开，但是各地过高的“门槛”仍然排斥农民工进城。

　　其次，土地政策。中国一系列土地制度保障了国家可以主导城镇化过程中的土地利用。第一，从土地所有制规定来看，《土地管理法》规定，“城市市区的土地属于国家所有”，即规定国家对城市土地的所有权，而任何个人、组织或企业都不能拥有其所有权；第二，土地规划制度，特别是土地利用总体规划的规定要求，土地使用者在利用土地时，要严格按照土地规划，不能违背；第三，土地用途管制的规定强调，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；第四，土地储备制度规定，城市土地依法进行土地使用权的出让必须经过政府储备；第五，土地供应制度，包括土地利用总体规划和年度计划等，以指标的形式保证土地用于政府指定的地区或部门。基于上述一系列制度，各相关部门出台了多项政策文件对土地市场进行宏观管理与调控。这些管理与调控手段涉及城镇化过程中各类相关用地，比如住房用地、工业用地、商业用地等。通过这种办法，国家实施了对城镇化的主导。特别要注意的是，这些政策的执行期限并不明确，一般表现为“通知”、“工作方案”、“意见”等典型行政化的特征。

　　第三，行政区划政策。中国城市和小城镇的设置需要按照一定标准、程序报批，经过严格审定后才可被认定为是城市或小城镇。1984年的小城镇设立政策、1986年的县级市设立政策，是迄今为止影响小城镇与中小城市发展格局最重要的政策。

　　第四，规划政策。规划政策作为政府管理经济的一项政策工具，种类繁多。据有关部门统计，经国家法律授权编制的规划至少有83种。这些规划工具强调上下口径一致，上级部门的规划制定的指标会层层分解到下级部门的规划，因而导致在整个城镇化过程中，各种规划体现出一种政府主导的、计划经济较浓的色彩。

　　先看发展规划。国家层面制定全国国民经济与社会发展规划，省、市、县层面将上级部门的经济与社会发展规划的主要指标进行分解落实。国土资源部门和发改委部门负责编制国土规划。国家层面制定全国性的国土利用规划，省、市、县、乡分别制定各自的国土规划。国土利用的主要目标通过这个规划进行层层分解。建设部门牵头编制城镇体系规划。省域城镇体系规划、市域体系规划、县域城镇体系规划也基本上上行下效。在规划编制过程中，上级行政部门的规划对下级行政部门的规划进行指导与监督。

　　上述各类规划中，发展规划不是法定规划，但由于它是发改系统主导，总体协调性较强。建设部门的城市规划虽然是法定规划，但在中国的国情条件下，受到城市政府行政命令的影响较大，出现所谓“行政权威大于知识权威”的现象。各类规划在城市这一层面，多被政府利益引导着前进。

　　第五，投融资政策。1994年1月1日起，国家实行了分税制，规定土地出让金收入30%归中央，70%归地方。由于中国城镇化过程中面临着大量的基础设施建设以及人口城镇化发展，资金缺口较大，而地方又没有培育起财产税等长期收入来源，这使得地方城市政府开始不断依赖土地财政收入。2010年，土地出让金已占地方主要财政收入70%。政府对土地出让金的依赖是一个循环，即政府越依赖于土地出让金，它就必须通过依赖高度垄断的一级土地市场。而这又会导致政府有着强劲动力从农民手中征地，并阻止农民在集体土地上进行城市化的探索。

　　另一方面，中国城镇化过程中基础设施、农民市民化所需资金的多元投入机制并没有形成。长期以来，我国对中小企业、民营企业的投资采取的是法有规定方可进行投资的政策，而不是法无明文禁止都可进行投资的政策。2010年5月，国务院颁布“新36条”，鼓励民间资本参与电力建设、兴建各类学校、医院等设施。“新36条”在很多方面具有创新性，但也存在许多问题。一是鼓励民间资本参与的大量投资项目，其细则出台依然需要有关部委研究后推出。由于民间资本参与投资建设的领域与部委原先管辖的领域存在一定冲突，部委或其直属、下属单位对民间资本参与投资建设有抵触情绪，因此细则内容上有一定折扣。二是这份“新36条”出台后，进一步明确了部委牵头单位。许多对民间资本的鼓励性措施，往往要由多个部委协调解决。这导致协调成本较高，本来是简化的投资鼓励政策可能又演变成为投资审批政策。

　　《经济参考报》：这种政府全面主导的模式有哪些弊端？

　　冯奎：城镇化发展的基础平台是地方各类城市、小城镇。政府全面主导的城镇化，就是由政府部门进行决策并且推进的城镇化。这种城镇化强调上级指挥下级，下级贯彻落实上级要求，政府部门对相关部门下达行政命令。虽然这种政府主导型城镇化有一定的合理性，但却存在许多问题和弊端。

　　首先是缺乏科学性。政府体系是一个典型的金字塔式的组织结构，且政府与企业或非政府组织的关系又有较强的支配关系，这就导致以政府主导的城镇化发展蜕变成为谁官职高谁有话语权。许多地方的城市规划因此严重违反科学规律，带来了重大损失。

　　其次是造城运动，盲目扩张。政府一家为大，主导城镇化发展，为了自身政绩需要、面子形象需要，摊大饼、搞扩张。突出反映这种粗放式、外延式城镇化增长道路，就是城市建设用地增长过快。据遥感影像对比分析，仅2006～2009年，全国84个重点城市主城区建设用地规模就从1 .7万平方公里扩大到1 .9万平方公里。在全国652个城市中，市区面积增加1倍以上的城市有147个。

　　第三是不计成本，粗放发展。国际上，土地城镇化一般是人口城镇化的1.2倍，我国2000～2010年达到1.8倍。这表明，相比较一定数量人口城镇化，土地利用十分粗放。造成这种情况的原因复杂，其中主要原因是政府并不是一个经济组织，在用行政力量推动城镇化发展时，可以少计、不计城镇化的成本，包括土地成本。

　　第四是低价征地，与民争利。由于土地收益分配以地方为主，且地方政府对土地收益有较大的支配自主权，这就导致地方政府具有强烈的动机低价从农民手中征地，然后高价出让。数据显示，2008年全国土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助费用为3778亿元；2009年全国土地收入为1 .42万亿元，拆迁、补助费用为5180亿元。也就是说，政府花1块钱，可以获得3块钱。

　　第五是资源过度集中，中小城市增长乏力等。人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难。2000-2010年，中国城级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。

　　户籍、土地、等级化管理等问题障碍城镇化进程

　　《经济参考报》：这些制度和政策对城镇化进程产生了哪些不利影响？

　　冯奎：正是因为在户籍、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、等级化的行政管理体制等方面存在大量的问题，新型城镇化向前推进中遇到多方面障碍。

　　一是户籍方面。过高落户“门槛”排斥农民工。一些地方规定，“主城市落户需要在主城区务工经商5年以上，投资兴办实业3年累计税收10万，或者1年纳税5万以上”；还有一些地方规定劳动人口的落户条件是，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、有固定住所、稳定就业、符合计划生育政策、依法纳税等。

　　农民工落户成本负担机制尚未明确。东南沿海一些省份的积分落户政策对本省户籍农民工有特殊照顾，但对外省籍的农民工则没有照顾。主要原因是，他们在流入地的落户成本较高，到目前这笔成本的分担机制并没有建立起来。

　　居住登记制度配套措施跟进不足。全国已有近2/3的省份取消了农民户口和非农业户口的划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，户口登记制度统一的背后，配套政策大多没有跟进，养老、医疗、低保等方面的福利待遇基本没有落实。

　　二是农民工基本公共服务方面。农民工子女平等接受义务教育服务还有障碍。这方面问题一是入读公办学校难。在现行财政体制下，义务教育经费拨付的依据是本地户籍，大多数城镇政府预算没有针对外来农民工子女的教育经费。二是择校借读费用高。广东省一些城市规定，达不到积分的农民工子女在就读公办学校时，要交借读费2-3万元。三是民办打工子弟学校教学质量较差。

　　城市对农民工公共卫生服务存在盲点和漏洞。农民工计划免疫和妇幼保健可及性低于城市户籍人口。农民工疾病防控服务与农民工高流动性构成一对矛盾。农民工缺少职业病防护服务，他们在城中村的环境卫生条件较差。

　　外出农民工参加社会保险的比例总体较低。根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究报告，2009年，参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的农民工分别只占农民工总数的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社会保险设计和服务上存在的一些问题，一些地方的农民工出现退保的现象。

　　三是保障性住房建设方面。大规模建设保障性房可能引发地方政府的金融风险，保障性住房建设的可持续性差。当前，很多城市的保障性住房设计一般只针对本地户籍人口，外地务工人员只能慢慢排队。从世界各国经验来看，早期公租房供给少的时候，政府发挥主导作用；后期则要逐渐退出。但目前中国大规模保障性住房建设政府的角色尚未完全明晰。

　　四是土地管理方面。城镇化过程中人的自由流动与土地要素的不可自由流动(流转)二者之间产生了严重的冲突。农村集体土地与城市建设用地的关系至今未能理顺。土地管理制度上存在的种种问题，缘于各种法律制度中有关土地管理的表述，存在着一定的矛盾；缘于不同历史时期对土地的作用形成了不同的认识；缘于不同利益主体的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已经成为未来城镇化的一个核心的问题。

　　五是不合理的城市管理体制方面。等级化的行政管理体制，制约了较低等级的城镇的发展。比如一些小城镇，人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的土地利用指标的政策支持，低等级城镇获取土地指标非常困难。

　　新型城镇化要求政府转换职能实行五方面改革

　　《经济参考报》：十八大报告提出，坚持走中国特色新型城镇化道路。这就要求对那些不符合新型城镇化道路的体制机制进行全方位的改革。您认为，改革需要从哪些方面入手？

　　冯奎：政府要增强责任意识、主体意识，通过机构调整、职能转换等方式，推动各方面体制机制改革。重点要从以下五方面入手。

　　其一，推进户籍制度改革。“十八大”后，要继续落实中央已经制定的相关政策，放宽落户条件。有关部门要尽快研究落实跨省农民工落户的成本分摊机制，推动包括3000多万举家迁徙的农民工家庭和所谓的“新生代农民工”等重点人群的落户。逐步取消城乡农业户口和非农户口的划分方式，建立城乡统一的户口登记管理制度。

　　其二，改善农民工的基本公共服务。要着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题，出台相关政策。扩大农民工社保覆盖率、解决好农民工子女就学问题，着力争取改善农民工的居住条件，建立和完善覆盖城乡的公共就业服务体系。

　　其三，推进保障房建设。政府主导建设的保障性住房应该只针对社会中最低收入的城市弱势群体，这些群体应包括农民工。在城市密集区以及大城市郊区，可以逐步改造，探索试点将出租屋纳入保障性租赁住房体系。欧美日等发达国家、香港、新加坡等高度城市化地区政府在建设、管理保障性住房方面，形成了较为完备的融资、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鉴并融入到我国的政策设计中去。

　　其四，改革土地管理政策。要强化规划管控，严格控制城镇扩张的规模和速度，统筹各类土地的功能，促进土地利用综合效率提高。通过挖掘存量土地潜力，大力拓展城镇化发展用地新空间，包括积极盘活城镇存量建设用地，有序推进未利土地的开发空间，积极调整城乡建设用地布局。要完善土地市场体系，改革城乡二元的土地管理制度，逐步建立城乡统一的土地市场，扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围。土地征用制度、土地税收制度、土地收益分配制度等等，事关城镇化的推进，要尽早加以改革完善。

　　其五，改革城镇行政管理体制。要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，设计出中国的市制制度，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级特别是一批特大型的小城镇的活力，将它们培育成中小城市。