时间：2013-05-17 13:03:22
来源：南方周末 作者：刘俊
在中国，当一个地级市想把下边的县变成区，这个县会怎么做？A，无条件服从大局；B，同意但要求原有利益格局不变；C，坚决不同意但通过组织程序向上反映。拥有63万人口的浙北小县长兴选择了更激烈的D：集体抗议。
部分领导干部也站出来说“不”——两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。
5月8日，浙江长兴因“撤县变区”酿就一场风波。面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划，并派出调研组进驻长兴倾听民意。
在中央“扩权强县”的大背景下，湖州为何突然要“撤县设区”？“撤县设区”在各地并不鲜见，大多风平浪静，长兴为何要集体“犯上”？这场行政区划调整风波背后，又折射了地方上怎样的利益之争？
“如果不签， 怎么向企业交代？”
事前并无任何征兆。长兴县财政局官员王伟第一次听说湖州要把长兴“撤县设区”，是5月5日。消息在单位传开后，局里上下没一个人赞成。
“这会把我们拖垮的。”王伟告诉南方周末记者，长兴作为浙江财政“省直管县”，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。“假设长兴2013财政收入70个亿，变成区，就有35亿要给湖州。”
财政局立刻召开党组会议，把局意见反馈给县委。长兴县招商局的反应更为激烈。5月7日，该局全体17名工作人员向长兴县公安局提出游行申请，认为湖州的做法“严重伤害长兴人民感情，破坏长兴建设的大好形势”。
“变区之后，审批权、规划权被湖州拿走，长兴还怎么活？”长兴县招商局官员陈国庆对南方周末记者说，一个大项目本来要投在长兴，但湖州可能会统一规划，放到其他区。
企业家们更是坐立不安。“在县里办事，部门之间经常踢‘皮球’，变成区后，还要跑到30公里外的湖州，那就更难了。”长兴某镇一家热电材料厂老板不无担心地说，“原来一天能办两件事，以后可能一件事都办不了。”
这位老板把担心告诉了镇里，没想到镇上早就“炸开了锅”。书记镇长已经在签名抗议，镇商会还要召集企业召开紧急会议。“会员十分震惊，一致反对。”5月7日，商会在向县公安局发出的集会申请中称：“游行规模：150人，口号：坚决抵制长兴撤县设区。”
镇长书记签的是那封后来广为流传的“致中共长兴县委的一封信”，信的下方密密麻麻有数十个签名，乡镇干部居多。
信中这样写道：“假如湖州市委、市政府一意孤行，长兴县所有党政机关、乡镇（街道、园区）的一把手也将集体辞职……”
长兴乡镇经济发达，所辖13个乡镇都有自己的特色产业。对于乡镇领导来说，他们大部分工作是跟企业打交道。一位接近某位签名镇长的知情人士告诉南方周末记者，这位镇长说，“他如果不签，怎么向企业交代？”
很多长兴市民从感情上无法接受。“长兴县一千七百多年的历史可能就要终结。”长兴一家广告公司老板王元彬说。
在长兴人的印象中，湖州虽是地级市，2012年长兴县财政收入62.2亿，但湖州市中心城区吴兴区只有长兴的一半。
有关“撤县变区”的讨论，迅速铺满“长兴吧”的首页并不断刷新。“长兴吧”是长兴人最常光顾的虚拟社区之一。
“优质资源一定向市区聚集。有一天你小孩要上学、看病，发现长兴好点的老师、医生都得跑到湖州了。”一位网友写道，长兴中学这几年已经赶超湖州中学，以后就很难说了。
有网友还想象：“日后大项目大投资都被湖州拿到市区发展，这会给长兴带来什么？基础建设萎缩，财政投入缩水，城市发展停滞，外来投资减少，人才大量流失，房价下跌……如此恶性循环。”
“宁市不区”
没有人知道湖州市政府是否看到了长兴民意，但事后看，他们至少没能阻止民意汇集。
5月8日早上8点半，长兴下起了小雨。游行申请并未获批，陈国庆和他的同事们相约去“散步”，目的地是长兴县行政中心门前的市民广场。这时，王元彬熬夜赶制的声援广告也开始在市中心几块大屏幕上滚动播出。
广告简单明了：几幅长兴风景照过后，一条硕大的标语占满整个屏幕：“民意不可违，梦想不可破，坚决反对撤县变区”。“为什么说梦想不可破，是因为长兴一直想建市，而不是变成区。”王元彬说。
“散步”当天，很多标语中都有“宁市不区”字样。据长兴一位知情官员透露，1996年，浙江给中央上报了两个县要求改成市，但最终因为人口、经济等硬指标不够，长兴败给了临安。
当时，县改市正在苏浙鲁等地蔚然成风。公开资料显示，在井喷期的1994年至1996年，全国共有95个县改市。跟县以农业发展不同，市以非农为主，配置资源权力增大，县域经济因此发展迅猛。一个佐证是，每年全国百强县基本都被苏浙鲁三省包揽。
上述知情官员称，初战折戟后，浙江允诺把长兴放到1999年那一批申报。没想到1997年，县改市被民政部紧急叫停——当时“县改市”盲目跟风之后弊端逐渐暴露，不少农村人口比重过大的县改为市，带来了假性城市化。
对于湖州来说，这是个好消息。“长兴财政归省里管，一旦变成市，经济管理权会更大，湖州城市发展空间会更小。”湖州一位要求匿名的官员对南方周末记者说。
在浙江省11个地级市中，湖州的经济实力这些年一直在倒数几位徘徊。在湖州人看来，跟“省管县”不无关系。“除了长兴，湖州下辖的另外两个县安吉、德清，都是‘省管县’， 很多审批权、经济管理权都是县里直接说了算，湖州财政收入只能靠老城区吴兴区来维持。”上述湖州官员称。
很多湖州人很怀念昔日的繁荣，过去湖州隶属嘉兴地区，是浙江省最富裕的地区之一。1983年8月，为了响应中央“以农促工，推行市管县”的号召，嘉兴地委撤销，拆分成湖州和嘉兴两个市，跟湖州平级的长兴、安吉、德清三县划入湖州。
但跟其他省不同，浙江在撤地建市同时，保留了原有的“省管县”财政体制。据原浙江省财政科研所所长钟楚生后来对《决策咨询》回忆，1985年，市长派人向省长提出浙江财政也要由市里管，省里把“球”踢回市县。县里最怕市里“拔毛”，因此强烈反对，最后不了了之。
之后，浙江非但没有往回收，还不断“扩权强县”。公开资料显示，1992年到2002年，浙江先后三次把审批权和经济管理权下放到县里。
到2000年，湖州面临的困境不仅只有薄弱的财政体系，还有外围城市圈的夹击。“在杭州都市圈的挤压之下，湖州正在被边缘化。”
时任湖州市委宣传部调研员李家彬2007年对《苏州日报》说，“在上海都市圈和南京都市圈双重挤压之下，苏锡常也被边缘化。只有苏锡湖等环太湖城市圈重新凝聚起来，才能在新一轮竞争中争得一席之地。”
在此背景下，湖州加速城市扩张的步伐。2003年，湖州在市党代会上提出走向“太湖时代”。一个大动作，就是将有着“上海后花园”之称的经济强镇南浔镇变成区。
2007年，湖州党代会将“太湖时代”进一步具体化，提出“建设现代化生态型滨湖城市”。根据湖州市“十一五”规划，为了跟苏州、无锡形成三足鼎立的局面，湖州打算将太湖西北面长兴县、老城区吴兴区，以及南浔区以太湖为纽带，建成一个组团式城市带。
湖州城市发展战略研究会对《苏州日报》指出，“这就需要推动长兴‘撤县建区’，使得湖州形成一市三区的品字形格局，用四条交通走廊将城区与太湖紧紧勾连。”
“我们的服务都是保姆式的”
当湖州2007年提出长兴“县改区”的构想时，长兴人却正在为“撤县建市”积蓄能量。
2007年的长兴经济已经初具规模，财政收入以每年20%速度递增，连续四年进入全国百强县。2011年，更是超过湖州另一个经济强县德清，一跃成为湖州第一大县。
长兴跟湖州的差距也在渐渐缩小。长兴二百多名老干部上书县委的材料显示，1992年湖州市区财政收入是长兴的四倍——长兴财政收入8100万，湖州3.2亿。到2012年，差距缩小到1.5倍——长兴66.2亿，湖州市区97.5亿。
长兴开放比其他地方晚。1999年，长兴被国务院获批为对外开放县，是浙江省对外开放最迟的三县之一。“长兴原来有很多军事基地，后来国家政策松动，让我们搞经济建设。”曾担任过长兴县税务副局长的王坤金对南方周末记者说。
发展初期，长兴也曾经历过污染的老路，小蓄电池厂、小煤矿，小石矿遍地开花。长兴在2003年挤进全国百强县的同时，也被扣上“重点污染监管区”的帽子。
2004年开始，长兴县砍掉了一大批为长兴做过贡献的小企业，重点培养龙头企业。“有个乡镇原先有300多家石粉厂，后来关停到只剩9家。”陈国庆对南方周末记者回忆，170多家蓄电池企业缩减到50多家。
效果很意外。以蓄电池产业为例，企业产值从2003年的9亿上升到2009年的103亿元，占全县工业的比重从9.2%提高到22.7%。2008年，长兴人摘下“重点污染监管区”的帽子，戴上了联合国颁发的“国际花园城市”的称号。
在陈国庆看来，长兴的成功，除了三省交界的区位优势，也跟政府的“软实力”有关。“我们的服务都是保姆式的。”陈国庆介绍说，“一个项目进来，只要把材料交给我们，我们帮忙跑部委和省里。项目落户之后，我们还要组成一个班子驻扎到企业，提供贴身服务。”
企业上路后，政府会提供了一系列奖励政策。去年，王元彬的公司被评为国家二级广告公司，县里就奖给他们五万。“在长兴街头你看到0001-0003号的政府车牌，都是奖励给企业的。”陈国庆说，这些“亲商富商”的政策，使得长兴成为民营经济最为活跃和发达的地区之一。“一个63万人口的县城，法人企业有2万多家。”
相比之下，湖州经济的起色似乎并不明显。“这跟我们主要发展高新技术有关，污染企业不知道拒绝过多少个。”湖州开发区一位官员告诉南方周末记者，他们跟长兴开发区都属于国家级开发区，平时没有往来，而且互相竞争。
“湖州换领导了怎么办？”
种种迹象表明，长兴“撤县改区”计划是在苏州“并掉”吴江之后提速的。2012年9月，吴江市被改成区。两个月后，一个由湖州市委书记牵头的湖州党政代表团造访吴江。
中央政府力推新型城镇化之后，各地开始把“撤县（市）设区”变成抓手。据不完全统计，今年以来，全国已批准10个地区“撤县设区”、新设区或并区。
浙江也在加快步伐。据此前媒体报道，绍兴市下属绍兴县将变更为“柯桥区”，方案已上报。有浙江学者说，浙江一直反思“省管县”弊端，“省管县”模式虽然促进县域经济发展，但也导致中心城市竞争力不强。
不过，县改区能否成功，一个重要指标是中心城市的辐射力强不强。“吴江市变成区，它是‘傍大款’。湖州跟苏州没有可比性。”王伟说。2012年，苏州的GDP（国内生产总值）高达1.2万亿，但湖州市只有1661亿。
南浔区被视为“前车之鉴”。当年南浔是湖州三县两区的老大，但如今已经被长兴甩在后头。2003年南浔撤镇建区时，南浔财政收入7.11亿，2012年只有26亿，年均增长26.56%；长兴2003年财政收入是10.32亿，2012年是62.2亿，年均增长50.5%。
王伟说，“南浔变区之后，相当于是‘半级财政’，土地指标约束太大，资源调配也不太合理。”
也有人认为湖州把长兴改县设区，是因为暂停多年的“撤县建市”或将重新开闸。一个重要信号是，2013年1月，吉林扶余县改市、云南弥勒县改市获中央批准。“县里本来一直在为撤县建市做准备，没想到被湖州‘捷足先登’。”上述长兴官员告诉南方周末记者。
湖州市最先征求了长兴县里领导的意见。因为“按照程序，此事需由长兴县提交材料，经由湖州市四套班子常委会议讨论，再由浙江省上报国务院，方能下发文件”，湖州市委相关领导此前对媒体称。
据了解，为了说服长兴，湖州承诺“五不变”——名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变。但在长兴官员来看，这个“五不变”很难保证。“湖州换领导了怎么办？”陈国庆说。
长兴多位官员担心，尽管湖州市各县公务员收入都差不多，但一旦变成了“半级财政”，收入、福利包括今后的养老标准肯定会下降。
对于长兴普通人而言，他们关心的是生活水准。“长兴的公共服务，我们作为纳税人看得见摸得着，以后子女教育、医疗、养老肯定会受影响。”一位参与抗议的长兴市民告诉南方周末记者。
另一位长兴企业家说：“不管你改区，还是改市，我只关心你能不能好好地为企业服务。如果改了之后，反而办事更难了，我为什么要同意你这么做？”
5月8日中午12点，长兴市民广场上，数千人身穿印有“I爱CX”字样的T恤，手举各式标语。人群在长兴县委副书记许小月喊话后渐渐散去。“我受书记县长委托，经市委市政府、县委县政府研究决定，长兴撤县设区不成熟，感谢大家对长兴的支持，谢谢大家。”
当时是下午2点左右。王伟一直在办公室跟进事态进展。3点多，他去了现场，发现市民广场已经空空荡荡，一个矿泉水瓶都没有。
不过，据《21世纪经济报道》5月13日报道，湖州市委相关领导表示，长兴“撤县建区”一事，长期可能难以避免。
