近日，在由中国（海南）改革发展研究院举办的以“城镇化发展与包容性增长——人口城镇化的政策与体制”为主题的论坛上，中外专家学者从包容性增长、农业转移人口市民化、财税体制改革、行政体制改革等多个角度为人口城镇化建言献策。

    正如中国（海南）改革发展研究院院长迟福林所说，人口城镇化是扩大内需的最大潜力，而农民工市民化是推进人口城镇化的核心。

    “没有包容就没有真正的城镇化”

    联合国开发计划署（UNDP）图们秘书处主任崔勋表示，在UNDP看来，包容性增长就是一种共享的增长，一种有利于穷人的增长，而城镇化则是包容性增长的“试金石”。

    “我们强调社会包容或社会融合，是指要消除任何形式的社会排斥，要使所有的社会成员共享社会经济发展的成果，并且努力消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有的社会成员都包容在社会经济发展进程中，都能够无障碍地融为一体。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出，目前我国城市管理中存在“不包容”现象，尤其是对流动人口。

    唐钧认为，城镇化最理想的状态是，农民成为一种职业而不是一种身份。

    清华大学公共管理学院院长薛澜表示，城镇化本质是以人为本，公平共享，说到底，城镇化是人的城镇化，人的现代化。城镇经济与社会发展要相关，要提供公平发展的机会，要消除贫困，实现物质需求与文化需求有机的结合。

    薛澜建议，首先要明确城镇居民的主体。一要淡化城镇户籍的福利属性，把户籍制度变成一个登记管理手段；二要建立一个城乡一体化但又与相应生活所在地的义务和权力对等的二级身份认证机制，现在很多地区已经开始建立这样的体系。

    “应该确立基本公共服务的层次，针对不同主体的需求，政府的角色不同，财政保障机制也不同。”薛澜将基本公共服务分为基本生存需求、社会保障体系和发展机会与能力提升3个层次。基本生存的公共服务应该被所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，由政府来提供，而且是由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足，就通过中央转移支付来实现。社会保障体系中，养老、医疗卫生、基本居住权等可以差别化享有，主要靠地方政府来完成。社会保障体系要有一个可持续的地方财政收支体系和公共服务的财政来源。而发展机会与能力提升，如高等教育、职业培训、文化娱乐等，则应该是差别化享有，充分利用市场机制。

    财税体制改革应当跟进

    加快财税体制改革以适应城镇化的需要则是与会者关注的另一个焦点。

    财政部财科所所长贾康表示，要实现城乡统筹发展，以新型城镇化来助推中国现代化、“中国梦”目标的实现。在公共财政支持方面需要以“一元化”的公共财政为后盾。

    贾康表示，首先要形成全口径预算概念下的公共资源配置“全景图”，进而优化公共财政结构。要把所有政府财力纳入全口径预算，尽可能合理地配置公共资源。

    其次，贾康认为，要建立非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要朝均等化的方向推进，必须改革一系列运行机制。实现基本公共服务均等化，要先从难度比较小的区域开始，最后到大城市，直至完全取消两种户籍制度。

    贾康表示，从财政角度考虑支持新型城镇化，政府必须发挥顶层设计功能，必须协调区域之间的各种复杂矛盾关系等。不动产作为城镇化过程中最稀缺的生产要素，其流动、交易、财产保护、财产登记等制度建设，应该放在一个盘子里考量，并有合理的配套方案，财政要支持这样的配套改革。

    至于为城镇化融资，贾康建议，要积极引入公私合作伙伴（PPP模式）关系，在推进新型城镇化过程中形成有效的筹资放大机制和管理增效机制。“单靠政府的资金支持，城镇化有很大难度，有人测算今后几十年需要60万亿以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程并形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决。”

    薛澜也认为，要实现公共服务的供给，应建立可持续的公共服务财政体系。

    薛澜表示，地方公共服务的责任和财政能力之间有很大的“缺口”，政府财政支出与收入压力很大，在这种情况下，地方政府很难提供有效的公共服务。要想真正使城镇化可持续发展，并不断提高公共服务水平，最关键的是要完善基本的财政支出体系。与基本生存和社会保障相关的，中央政府和地方政府应该有合理的责任分担。要改革地方政府政绩考核和财政激励机制，强化政府公共财政收支的监督与约束机制，建立与可持续的公共服务与财税能力相平衡的城镇财政体制。

    土地制度改革是关键

    在城镇化进程中，土地制度改革是个绕不开的话题。

    中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平认为，对于城乡用地，城市土地更多强调的是资产性，可以变现，而农村土地强调的是资源性，即保护土地本身的价值。

    叶剑平建议，对农村土地也应一视同仁，讲求其资产性质。在土地利用方面要统一规划，农村的基础设施配套也要跟进。

    中国城市发展研究院副院长袁崇法表示，农村土地产权制度改革必须要考虑到3个基本原则，即保护农民的权益、提高土地的利用效率和促进农业现代化，而提高土地利用效率和促进农业现代化都与农村土地的流转有关。土地确权对于土地制度改革至关重要。

    “土地流转的前提是土地确权，但在土地确权的过程中存在不少问题。”袁崇法解释说，农村的土地其实“没有”主体——法律上规定国家土地两种所有制，即全民所有制和集体所有制，但全民和集体都是一个集合的概念，不是一个主体的概念，而“集体所有”没有任何一个主体可以代表。

    “所以，保护农民土地权益的前提，就是要把土地的主体明确下来。”袁崇法表示。