人口城镇化滞后于整个城镇化步伐是我国当前城镇化中的突出矛盾。按常住人口统计，2012年我国城镇化率达到52.57%。而按户籍人口计算，城镇化率仅为36%左右，两者相差不少。这也就是说，全国有约2亿人进了城，但仍处于半城市化状态。

　　农民不能进城，农业就难以实现现代化的规模经营，内需也难以有效释放。今年两会上，李克强总理就表示，新型城镇化是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。

　　要实现人口城镇化大力推进户籍改革无疑是重要突破口。目前一些城市已启动户籍改革，对本地农村居民和外来人口实现有条件的准入，但总体看，我国户籍改革推进的步伐还不够快。近十年来，中小城市户籍制度改革在很多地方悄然进行，但没有得到太多响应。原因在于，在发达地区的中小城镇，户籍改革往往只针对本辖区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民如要获得小城镇户籍，往往要放弃农村土地以及二胎生育指标等，农民基本没有什么积极性。而在欠发达地区，中小城市往往缺乏稳定的就业和较高的收入，公共服务也比较低，大部分农村人口还是宁愿前往发达地区务工，也不愿意落户。对外来人口最有落户意愿的大城市，特别是东部一线城市，户籍改革推进的进度则相对较慢，准入的门槛还比较高。

　　大城市户籍改革的根本困难和障碍在于公共资源的配置。户籍在不少城市意味着在子女教育、养老、医疗等各方面享有一定的特殊优惠。户籍的放开则意味着资源的稀释和重新配置。放开户籍限制，一方面需要城市管理者以更开阔的胸襟，为城市的常住人口提供普遍的、均等化的公共服务；另一方面，也需要国家在制度设计上鼓励各个城市放开户籍准入。比如说，在社保方面可以适当地提高统筹层级，国家财政加大对养老、医疗等支出的转移支付力度，降低地方政府的财政压力。

　　在财政压力下，一些城市对土地城镇化的热情要高于对人口城镇化的热情，这是因为人口的城镇化对于城市政府而言更多是“支出”，而土地城镇化则更多意味着卖地“收入”。对此有专家建议，国家也不妨因势利导，对每引进一个城市户籍人口，给予所在城市一定的建设用地指标。应该说，将人口城镇化与城市建设用地指标的挂钩的措施，可以激励各城市逐步放松户籍管制；同时，根据人口规模进行的用地指标约束也可以防止城市规模的过度扩张和“空城”现象。

　　推进户籍改革，让外来人口能够落户、愿意落户，关键是逐步剥离户口所附着的福利功能。对一些有意愿落户的农民工，要创造充分的就业机会，并提供住房、养老、医疗等公共服务保障。对不得不失去土地的农民，要提高征地补偿的标准。对主动放弃土地的农民，不妨允许他们在一定年限内拥有农村土地的承包权，给他们更稳定的心理预期。只有统筹解决好社保与土地问题，才能让农民离得开、落得下。

　　户籍改革关系城镇化战略的成败，关系社会的公平正义，必须持之以恒、稳步有序地推进。