预热了一年多后，“新型城镇化”战略即将在2013年走向推进实施的前台。但是，新型城镇化需要破解的一系列难题到目前为止似乎还没有实质性的进展，如户籍制度改革、土地制度改革、中央地方关系以及就业等问题。在“任期制+国内生产总值（GDP）考核”的体制没有改变，特别是新型城镇化重在地方落实，而越到底层中央和地方信息不对称越严重的情况下，如果这些问题解决不好，很难避免“穿新鞋走老路”，即变相的“圈地”和农民“被上楼”。

　　本质上，上述诸多问题是改革问题而非增长问题，且牵一发而动全身，规划实施的效率亟待梳理。盘根错节的制约关系、利益关系，孰轻孰重，从哪入手？

　　集体土地

　　户籍制度改革本质上是市民化后的公共服务供给问题，症结在于地方主政者重经济增长而轻公共服务供给，特别是对非户籍低收入人群的公共服务供给，因为这部分人群短期内对地方税收和经济增长的贡献小。

　　解决地方政府户籍改革裹足不前有两条途径，一是中央政府买单公共服务供给成本，二是集体土地入市改革，即“携产进城”。前者涉及中央和地方财权事权关系调整的问题，后者涉及土地财政的问题。事实上，二者又是一个硬币的两面：在现有的中央地方财政分权体制下，地方政府之所以在“吃饭财政”外开辟土地财政，源于对于经济增长和税收规模的追求。如果不改变中央对地方的速度型政绩考核标准，由于越到底层信息越不对称，中央政府买单公共服务供给很可能打水漂。相比之下，集体土地如果能平等地进入市场，农民工就能享受到市场化带来的溢价收益，这样或许可以解决公共服务供应的成本难题。而且，土地制度改革先行有更深的含义，集体土地能否市场化是农民是否有意愿参与城镇化（即选择市民化还是留在农村实现规模经营）的标志，也是决定城镇化实施效率的标志，因为农民知道何种选择对自己有利，知道究竟应该携带土地市场化收益进城还是留在农村。

　　人随就业走倒逼城镇化

　　但是，农民是否愿意进城和成为城市居民，还有一个就业的问题。如果没有可预期的、稳定的收入，特别是超过务农的边际收入，农民一定不愿意成为城市居民，即使是集体土地市场化了。试想，改革开放初期，农民之所以前赴后继地奔赴城市，而城市的工资收入、福利待遇和社会保障均不比现在好的情况下甘当“半城市人”，就是因为无论是告老还乡，还是中途退出城市，均有乡村那片土地让他们有最后可靠的就业保障。上世纪90年代国有企业改革时期，下岗工人尽管有城市户籍和社会保障，但由于就业问题突出，其实际生活水平可能比农民工还要差。

　　人随着就业走，就业随着产业走，这是一条自然而然或称内生型的城市化发展道路。不管是发达国家的城市化路径（如工业革命时期的英国），还是我国改革开放以来的城市化路径，均没有主动去创设城市化的模式，基本上遵循的是人随着就业走，就业随着产业走的自然路径。我国城市化率从改革开放前的20%多上升到目前的51%，没有谁规定农民要怎么进城，基本上都是向沿海和大城市（特别是省会城市）自然流动。即使是国家或地方一直执行限制大城市发展的战略，并对外来人口实施诸如户籍、购房、子女入学等限制政策，但依然阻挡不了农民进城的热情，原因就在于城市劳动生产率要高于农村，而且农村有土地最后的就业保障。当然，新一代农民工并不寄望于土地，但这只是倒逼城镇化的动力之一，并不否定就业的作用。

　　就业随着产业走

　　做到人随着就业走，就业随着产业走，需要的仅仅是放松要素的流动限制，包括土地和人的流动。事实上，我国外来人口集中的大城市已经天然地提供了农民工的就业途径。在我国一线城市和以省会或区域中心城市为主的大城市，资源集聚能力最强，产业升级转型也最快。而且，在等级化的行政管理体制下，这些城市未来集聚能力还将提升，产业升级并向第三产业转型也将继续。在这样的城市，不仅高技能者和低技能者是互补的，而且高技能者占比越高的城市，其对低技能者就业需求的带动越强，原因在于分工细化和劳动的收入效应。对于一个高技能者来说，单位时间工作或闲暇的效应（产出）远远大于在家打扫卫生的效应（产出）。美国的研究发现，每一个高科技产业的就业可以带动5个其他行业的就业岗位，其中，2个是相对高端的服务业（比如医生和律师），而另3个则集中在消费型的服务业（如售货员和餐馆服务员）。制造业对于就业的带动力相对较弱，1个制造业就业岗位的增加仍带动1.6个本地服务业的就业。而且，高技能者和低技能者互补和分工的细化，有利于知识的传播和低技能者提高技能和下一代的教育投入以及整体国民素质的提升。

　　我国各大城市限制外来人口的政策，不仅严重阻碍了城镇化进程，以及由城镇化带来的产业结构升级和经济增长动力向消费转换，而且减少了体力型服务业劳动力供给，其结果就是此类服务价格上涨。目前，在大城市不仅保姆、清洁工、房屋修理工的工资在不断上涨，而且连日常需要的修鞋、裁缝等工人都很难找到，很难说城市通胀连年上涨与此无关。

　　如果要素流动取消了，农民基于自利、偏好和自身禀赋，可以选择携带土地市场化收益进入城市工作，也可以选择留在农村实现规模经营。前者基本解决了住房和子女教育的问题，后者则解决了农业现代化和产业化的问题，新型城镇化的推进也水到渠成。城市化发展自然衍生出进一步城市化的路径，关键是我们能否顺应这种路径。 （作者单位：深圳市房地产研究中心）