2013年所制定的施政思路将对未来多年的中国经济政策构成路径依赖，未来12个月可以视为今后5到10年中国经济政策主线的定调之年。新一届政府将如何起步，能否找到可持续的经济发展路径，并切实有效推进改革，都具有重要意义。

　　2012年12月召开的中央经济工作会议指出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。未来要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。

　　多数人的城镇化

　　有西方经济学家说过，中国的城镇化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。

　　城镇化之路更是影响未来中国命运的战略选择。目前来看，经济方面对新一届政府最主要的考验，正是那些跟城镇化关联的土地问题、户籍问题、分配问题。从这个意义来说，将新的经济增长路径定位于新型城镇化是十分正确的。

　　将城镇化定位于扩大内需、实现现代化建设的重要抓手，仅仅是第一步。如何走好城镇化之路，其路径选择面临更多挑战，目前仍然存在较多争议。

　　过去的城镇化，建立在土地财政的路径之上，资本成为最大获益者。地方政府通过卖地或者土地抵押获得资金，通过农民工进城解决劳动力供给，将几项生产要素机械堆加后，便置换成一座座高楼大厦，随之而来的是房价大幅上涨。如此得到的城镇化率，与大多数居民的实际利益脱节。

　　新型城镇化不同于以往的城镇化，而应是以人为本，实现多数人的城镇化。可以说，对城镇化路径的不同选择，决定着未来的经济政策能否真正推陈出新。

　　推进路径

　　目前最重要的，是要重新审视城镇化的推进路径。这就需要做好新型城镇化的制度安排，也就是搞清楚一个问题：城镇化的过程中谁是主体？城市的发展为谁服务？只有搞清楚主体，才能知道政策该怎么调整。

　　多年来，城镇化积累了一个巨大的欠账。外来进城人口目前已有约2亿人，他们在城市工作很多年，正常的情况下应该已经安居。但实际情况是没有安居、没有社会保障与公共服务。这2亿人的身后，是他们的家属，其中包括8000万留守儿童。因此，粗略来算，欠账应该是4亿人的安居、社保和公共服务费用。

　　新型城镇化的主体就是要解决人的问题。不仅仅是城市自身现有的户籍人口，还包括外来人口。

　　现在针对城镇化所推进的改革，围绕的主体存在错位。城镇化过程中的主角，是大量进城的农民，因此相应的土地制度、户籍制度、财政制度，应围绕这一群体进行全面调整。这种调整要进行复杂的制度设计。

　　现在人们谈的土地制度改革，基本上都是要把钱给城郊和城中村的农民。上述受益者，基本上都集中在富裕城市周边的近郊和城中村。

　　现在学界与舆论都强调，城镇化过程中，应该捍卫农民的权利。但是这个所谓的“农民”已经偷换了概念，是指城中村或城郊的农民，根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。

　　分配创造红利

　　在搞清楚新型城镇化的主体之后，对于财政收支、土地、户籍等一系列问题都应进行新的制度安排，其背后本质，是利益的重新分配。

　　城镇化过程中所产生的巨大利益与财富如何分配，是否能够普惠于民，普惠于农民工和外来人口，将成为新型城镇化是否能够成功的关键。好的分配格局将保障城市的稳定，激发城市的活力，为经济增长创造可持续的红利。

　　现在谈到分配问题，多数人着眼于收入。实际上，中国的分配问题是财产性收入差距太大，而不是工资收入。因此，城镇化过程中的分配问题，不是简单地提高农民工工资。

　　眼下，农民工的工资收入不比城市人低多少，但财产性收入却相差巨大，享受的财政支出因身份不同而差别巨大。近几年，一线工人工资年均涨幅大约20%，资方面临快速提高的劳动力成本。农民工的生活水平并没有明显改善多少，企业却面临严峻的成本压力。

　　从长远来看要推进财税体制改革。减少土地财政等非税收入占财政收入的比重；提高直接税比重，推动财产税、房产税、遗产税、赠与税，这些税种都是调节财产存量的，但是推进阻力很大。

　　从目前政府推进新型城镇化的角度来看，政策的核心是要把城市化的成本降下来。土地收入是财政收入的属性，要用于公共服务，而不是追求更多的资本增值。也就是说，包括教育、保障房、水利等一系列公共服务都要从这里出钱，而不是仅仅提取一定比例。

　　还应解决好财政体制歧视性分配问题。包括医疗、学校、社会保障在内的财政支出不应向户籍人口特殊倾斜，而是在居民间合理分配。

　　只有通过建立合理的财政分配布局，才能有空间吸引更多的人在城市稳定生活与工作。这些不断在城市安居的人口，才是未来几十年经济增长的源泉。

　　高成本的土地财政模式

　　现有的城镇化模式，主要依靠卖商住用地来聚集资金搞城镇化，造成城镇化的成本特别高。

　　土地财政在过去有一定的历史作用，但是要想继续健康地走下去，并切实起到推动经济长期增长的作用，就必须要跳出这个模式。

　　中央各级政府之间的财税关系，中国的安排跟其他国家没有什么区别，都是中央政府拿大头，地方政府拿小头，然后中央再对地方进行转移支付。

　　当下，不少地方就像一个个的经营主体，与企业家一样，获取资金的欲望永远都满足不了。多年来，依靠土地财政最严重的地区，往往是富裕之地，而它们对外来人口公共服务的提供以及相应的制度建设，并没有做到位。

　　因此，对于大多数地方政府来说，推进新型城镇化，不是有没有钱的问题，而是资金如何分配、究竟应该为谁服务。未来主要应看财政收入分配问题，能不能找到正确的解决道路和突破口。

　　(范若虹、刘明霞采访整理)