一、两区同建的基本内涵和决策背景

    两区同建是指通过农村社区和农村产业园区同步建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，从而实现农村管理模式、农民生活方式和农业规模经营三大变革，加快推进全市城镇化建设进程，最终构建起城乡经济社会一体化格局。

    我们积极推进这项工作，主要基于以下考虑：首先，这是贯彻落实中央、省有关精神的需要。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是党的十七大作出的重大部署，中央和省多次强调加大统筹城乡发展力度、夯实农业农村发展基础。加快农村基础设施建设，推进农村城镇化、土地规模经营和农业现代化，将是我国解放后继人民公社化改革和家庭联产承包责任制改革后的农业农村第三次革命。作为农业大市的德州，抓住这次机遇，将是一次历史性的突破，必将为经济社会发展插上腾飞的翅膀。

    其次，这是解决德州农村现实问题的需要。我市面积占全省总面积的1/16，人口占全省的1/17，而行政村数占全省的1/10，村均人口比全省少271 人，500人以下的村占到57%。这种村级组织结构，直接导致了四大难题：村级组织运转成本高，农民负担重；很难选出有能力的带头人，村级班子力量偏弱；村多村散，基础设施建设成本高、效果差；农村宅基地占地过多，浪费严重。

    第三，这是扩大内需、拉动经济增长的需要。德州市场主体在农村，消费主体在农民。全市400多万农民、100多万农户，按每户投入12万元左右买一套住房计算，将会产生1000亿元以上的消费拉动。

    第四，这是改善农村民生的需要。改革开放30年，农村变化最小的是住房，农民期盼住上楼房、用上暖气，象城市人一样享受现代文明，但是这单靠一家一户不可能解决，必须靠党委、政府来统一组织推动。对此，我们认真把握政策，探寻发展规律，立足农村实际，借鉴外地经验，在全市启动了两区同建工作，以此推进全市城镇化进程。

二、工作步骤和成效

    2008年以来，我市坚持把两区同建作为统筹城乡发展的牛鼻子和总抓手，特别是新一届市委、市政府高度重视两区同建工作，多次召开会议强力推动，通过全市上下艰苦卓绝的努力，取得了阶段性重大成果。村庄合并顺利完成，社区建设全面展开，产业园区破题起步；农村社区管理不断规范，农村基础设施、公共服务更加完善，农村生态环境持续优化，社会事业蓬勃发展。工作大体分为五个阶段。

    （一）合并村庄。2009年上半年，在做好充分前期准备的基础上，全市按照“保留自然村，合并行政村”的安排，积极推进村庄合并。全市由原来的8319个行政村合并为3070个社区（村），减少5249个，行政村数由过去占全省1/10，减少到1/24。

    （二）班子选举。2009年下半年，按照“凡合必选”的原则，大规模进行了社区班子民主选举。通过好中选优，一批工作能力强、群众威信高的党员干部被选入社区领导班子，平均年龄下降了4.6岁，高中以上文化程度占57.5%，社区书记、主任中有企业、有项目的致富能人占到54%。同时，市委制定《农村社区班子工作规范》，建立健全了各项工作制度，农村基层组织得到有力加强，群众满意度不断提高。

    （三）全面规划。2010年上半年，我们抓住山东省国土资源部门对县市区农村宅基地规划修编的机遇，动员县市区抓紧调整土地利用总体规划，确保新建社区占地合法。全市1184个并建社区全部实现了规划全覆盖，按照尊重民俗民意、彰显乡村特色、体现现代品位、注重文化传承、方便群众生产生活、规模适中的要求，本着居住楼房化、服务设施城市化、村庄绿化美化的原则，高标准组织了社区规划和户型设计。同时，在工作实践中不断完善提升社区规划，一是集中突破城乡结合部、乡镇驻地和交通便利的区域，扩大规模，建设万人大社区。二是纯农村社区规划建设5000人以上社区，建设模式以二层楼房为主、多层楼房为辅，体现地域文化特色，方便群众生产生活。三是提高规划建设标准，按照城市社区的标准规划建设农村社区，一步达标。四是户型和村庄的规划设计追求多样化、有特色，避免千篇一律，增加群众选择的多样性，满足不同层次人群的需求，突出农村社区特色。

    （四）启动建设。2010年下半年，本着抓点带面、重点突破的原则，社区建设开始启动。截止目前，全市建成或在建规模以上社区（多层住宅楼在建2栋以上，2层民居在建10栋以上）459个，已有15万余户农民告别了原来居住的低矮平房，搬进了阳光通照的新楼房。在社区建设上，坚持统筹规划、全面启动、分步实施、持续推动的原则，以乡镇驻地为重点，实施两边两区突破战略（即县城乡镇驻地周边、交通干线周边和产业发展聚集区、农村观光旅游区）。主要采取了四种模式：一是对城中村改造采用政府组织统拆统建的模式。各县市区驻地的城中村，由政府组织拆迁安置，腾出土地对外出让开发，所得收益用于补贴农民购房。二是乡镇驻地采取沿街开发模式，市场化运作，从受益中提取一定比例用于基础设施建设或补贴农民。三是近郊村采取企业和社区联建模式。企业出资对社区进行开发改造，农民用宅基地换住房，腾出的土地留做企业发展用地，农民还可以在企业就近就业。四是偏远农村采取自拆自建、滚动发展的模式。这种模式又分为两种类型。一种是整村迁建。列入土地增减挂钩项目区的村庄，集中时间完成村庄拆迁，腾出土地尽快完成复耕，享受增减挂钩政策。另一种是自拆自建。多数农村社区采用这种模式，政府指导搞好规划，由村委会组织建设，顺其自然，滚动发展，逐步完成，用十年左右时间实现新农村建设的目标。

    （五）两区同建。我们既要让农民住得上楼，还要保证农民住得起、住得好，就必须转变农村生产方式，增加农民收入。2011年，在继续大力推进农村社区建设的同时，全面启动了农村产业园区建设。按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，横抓区域、纵抓产业、市场引导、龙头带动、科学布局、整体推进。全市规划农业、工业、商贸产业园区1538个，目前已开工建设876个，其中农业园区455个，总面积76.8万亩，占耕地总面积的8.3%；工业小区202个，建设项目1202个，总投资368亿元，吸纳劳动力67.9万人；商贸小区162个，市场交易额占全市的36%。2011年，全市农民人均纯收入8350 元，比2008年增长47.6%，连续3年高于城镇居民人均可支配收入增幅，城镇化率达到47%，工业化率达到54%，市级以上文明村镇达到96个，广大农民的幸福指数明显提升，城乡一体化步伐持续加快。

三、工作措施

    （一）健全工作机制。市委、市政府主要领导同志高度重视两区同建工作，成立两区同建指挥部，由市长任总指挥，市委副书记任常务副总指挥，设立研究指导组、督查综合组、3个督查组和审计组，分别由6个副厅级干部担任各组组长，从市纪委、农办、财政、国土、住建、规划、审计等部门抽调人员集中办公，县乡两级也都成立专门的工作机构，形成市、县、乡镇、社区上下联动、齐抓共管的工作格局。各级把两区同建工作列为科学发展重点考核内容，多数县市区拿出专项资金进行奖补，充分调动了各级的工作积极性。

    （二）破解工作难题。积极破解建设中的土地、资金难题，确保社区建设顺利推进。一是积极争取土地增减挂钩项目。抓住土地增减挂钩政策机遇，将社区建设与土地增减挂钩相结合，一方面解决社区建设占地指标问题，另一方面利用土地级差收益解决社区建设资金问题。二是整合涉农支农资金。市、县两级成立专门机构，对涉农政策、资金、项目进行捆绑，集中进行投入。三是加大信贷支持力度。建立县级两区同建投融资中心，用好政策性贷款资金，齐河县在全市率先成立了两区同建融资平台—民新建设投资开发有限公司，与农发行合作融资5亿元以上。四是充分发挥财政资金的引导作用。市财政列支专项资金，采取以奖代补的方式支持鼓励县市区进行农村社区建设，对土地挖潜市财政拿出62亿专项资金。同时，通过依规启动“一事一议”、动员社会资金帮扶、减免各项规费等途径，最大限度地支持两区同建工作。

    （三）强化社会帮扶。充分发挥各有关职能部门作用，围绕两区同建出计献力，形成齐抓共管的良好局面。在全市开展了为期三年的“百企连百区、百局帮百区、领导干部包社区”工程，组织动员党政机关、企事业单位和市县乡领导干部帮扶农村社区，包点促建，为社区办实事、做好事、解难事，充分发挥典型的带动作用。

    （四）做好群众工作。两区同建符合历史发展趋势，符合老百姓的切身利益和愿望。我们通过广播、电视、报纸、宣传栏、张贴标语等多种方式积极宣传发动，同时在规划选址、住宅样式、搬迁补偿、拆迁方案等各个环节充分征求群众意见，尊重群众意愿，确保工作稳妥推进。这项工作开展以来，全市没有发生一起上访案件，说明我们在工作中充分维护群众利益，工作细致到位，另一方面也充分说明，两区同建符合群众意愿，得到群众的拥护和支持。

    （五）严格考核奖惩。把推进两区同建、加快城镇化建设纳入全市科学发展综合考评，直接考核到乡镇。市财政列支1000万元，对考核前50名的乡镇进行奖励，对后30名的乡镇通报批评，考核结果作为县乡干部提拔任用的重要依据。

四、实践意义

    通过近四年艰苦卓绝的探索实践，我市两区同建工作取得显著成效，逐步实现了农村的“三大变革”。

    一是实现了农民生活方式的变革。改革开放30年来，农民富了，但始终是只见新房不见新村，主要原因就是基础配套设施和公共服务设施跟不上。而通过推进社区建设，不仅建起了新房子，还配套建设了水、电、路、气、暖、宽带、有线、电话和各种公共服务场所，实现垃圾和污水集中处理，大大改善了农村脏乱差的现象，农民的生活质量和精神面貌随之改变，从而在根本上实现了农村生活方式的变革。

    二是实现了农业生产方式的变革。通过建设产业园区，将分散的土地资源集中起来，统一经营，为实现农业生产规模化、机械化创造了条件。同时，改善了农业生产条件，提高了农业科技水平和产业化水平，实现了农业的结构升级和高效集约发展。另外，农民通过土地入股或租赁等方式获取土地收益的同时，还可以通过在园区打工赚取工资，大大增加了农民收入。

    三是实现了农村管理模式的变革。通过推进两区同建，村庄合并后缩小了大家族在村里的比重，扩大了选人用人范围，让能人脱颖而出，从而破除家族治村的弊端。社区“两委”班子及配套组织健全，集中办公、工作例会、目标责任、民主管理、考核评议等各项规章制度规范化，部分社区实现信息化管理，社区物业、治安、民政、计生、就业、社会保障等各项社会事务管理不断创新，实现了农村由传统家族式管理向现代民主文明管理的变革。