改革开放30多年来，为了让社会经济快速追赶上世界先进国家，我国出现了持续的经济建设热潮，国土开发与利用也出现了前所未有的高潮，在一些沿海经济发达地区和大中城市周边地区，土地形貌与30年前相比已经发生了天翻地覆的变化。这种变化主要表现在，各地政府大量推出的产业发展规划，使城市周边的农用土地大量转为工商业用地，城市化、城镇化的发展使大中城市的面积迅速向周边扩大，大量农业人口转化为非农人口，农业耕地日渐减少，同时在“土地财政”制度的推动下，城市以及城市周边的土地被大量用于商品房开发。在长江三角洲和珠江三角洲这两个经济最发达地区，城市之间基本上已经连通，满目皆是鳞次栉比的厂房和商品房。这些地区因此对全国人口产生了持久不息的吸附效应，经济也得以保持持续的高增长。

　　但是，随之而出现的问题是农业用地急剧减少，居民的主副食品必须依赖远距离运输甚至进口才能解决，推动物价持续走高，民生支出十分巨大。同时，某些地区超越当地社会经济实际发展水平而出现的城市化、城镇化浪潮将农民从土地解放出来以后，由于就业等途径难以同步建立起来，又导致他们在失地后失去了基本生活来源，成为城市边缘的贫民，积累了较为严重的社会问题。更值得警惕的是，一些在地方政府以行政手段强力推动下建立起来的高新技术开发区、产业园区，由于缺乏后续发展，特别是在招商引资上难以取得进展，导致土地抛荒现象严重，造成令人心痛的资源浪费。这些问题之所以产生，从根子上说，是由于地方政府在拥有对社会事务强大的支配权后，过度利用土地资源，土地的开发与利用服从于政府的政绩需求，而脱离了其实际的资源承载能力。

　　在我国社会经济面临转型的关键时刻，制定《全国国土规划纲要》无疑是十分重要的。中国虽然是一个大国，拥有广阔的国土资源，但是大部分为高山所覆盖，不仅不适宜人居，而且不适宜农耕，可利用土地资源比例并不高，而中国拥有巨量人口这一现实，也使得人均土地资源并不富裕。近年来，在地方政府的推动下，为了满足经济发展的需要，农用耕地在不断萎缩，国家规定的18亿亩耕地红线正处于被突破的威胁之中，这将对国家安全带来不可忽视的不确定因素。因此，制订这份纲要，一定要摆脱地方政府对土地的功利性需求，不能以地方政府的经济发展目标为依据，而只能从国土资源的实际承载能力出发，其中一个可能量化的指标就是恪守18亿亩土地红线。

　　国土开发不能逾越国土资源的承载能力，需要由国家制订统一规划。此次28个中央部门在充分调研的基础上制订国土规划纲要，显示了中央政府在这方面的决心。从长远看，处理好经济发展和开发土地资源之间的关系，还需要切实转变政府职能。地方政府开发土地资源之所以不惜逾越资源承载能力，根源在于其直接参与了经济运行，而当政府像一个“经济人”一样运筹的时候，它能够最方便地使用的资源无疑就是其治下的土地。特别是在“土地财政”形成以后，地方政府对于利用土地资源增加财政收入产生了强烈的需求，从而导致房地产市场出现了畸形发展。

　　《全国国土规划纲要》正式实施后，为排除执行过程中出现的各种阻力，需要进一步加快政府自身改革，切实改变政府职能过度倾斜于经济的失衡局面，使地方政府对土地的开发和使用摆脱“土地财政”的左右，为有效保护、涵养和利用国土资源创造良好的条件。