近几个月来，中国城市关系领域中的一系列事件引人关注。中国多个城市主动出击，高调宣布建立双方或多方战略合作伙伴关系。5月25日，南昌和宁波签署协议正式缔结为友好城市，建立起两市战略合作伙伴关系，展开全面战略合作；5 月22日，南京、合肥、南昌共同签署《科学发展战略对接与合作备忘录》；5月5日，上海和武汉签署《关于进一步加强沪汉全面战略合作的协议》；4月10 日，连云港和西安签署《关于进一步加强两市战略合作的框架协议》。

    应注意的是，这一动向绝不是孤立的“年度现象”。事实上，它是去年中国一些城市先期探索的继续。去年4月、9月、12月，连云港市就分别与兰州、西宁和洛阳签署了《战略合作框架协议》；9月23日大连和锦州签署两市《战略合作框架协议》后一个月，宁波和武汉也确立了两市战略合作关系。

    此间观察家指出，综观上述事件，“战略合作”已成为中国城市合作关系中的一大关键词。中国城市之间如此密集地开启战略合作新局，绝不是时间上的巧合，而是一个信号，表明中国城市决策层的发展眼光开始转变，曾经成为主流的“囿于行政区各自为政发展”热潮渐趋消退，正以积极的姿态建立城市间新型战略合作伙伴关系。这一新局将可能成为解决中国经济运行中长期没有很好处理的对内开放和区域经济整合两大问题的突破口。

        新起点：从交流式合作转向战略合作

    改革开放30年，中国城市之间的相互合作主要停留在交流式合作层面，合作内容大多限于相互支持、招商引资、项目洽谈等。这种交流式合作是非正式的，对参与合作个体没有“契约性约束”，具有具体性、短期性、局部性、不稳定性特点，属战术性合作。

    新型城市合作关系显然与这一历史做法不同。以部分城市战略合作协议内容为例，南京、合肥、南昌共同签署的战略合作备忘录提出，三市将进行理念、规划、市场、产业、文化、科技、载体、服务、机制等九个方面的“对接”，强调要“共筑优势发展平台”、“形成互动发展合力”、“共谋区域合作发展”，建立规划衔接、分工明确、布局合理、资源共享、优势互补、市场统一、要素自由流动的经济共同体。连云港和西宁则明确两市联手扩大对外开放。宁波和南昌两市将力争三年内形成稳定的合作发展平台和体制。兰州与连云港提出两市党政领导班子成员要隔年互访一次。

    观察家认为，这些合作内容的战略性特点非常鲜明：

    第一，战略合作协议大多冠以“框架”字眼，并明确建立战略合作伙伴关系。“框架” 意味着合作内容的整体性和导向性；“框架协议”意味着协议具有法律效用，以“政府保证”的形式得以履行；战略合作伙伴关系意味着城市间的关系是长期的、密切的合作关系。这表明，建立在这些意涵基础上的合作具有整体性、长远性、稳定性。这与无“战略”的“合作伙伴关系”不同，也与无“战略”、无“伙伴”的“ 建设性合作关系”不同；

    第二，战略合作协议均强调在经济社会发展各方面进行全方位的合作，这表明合作内涵具有广泛性、全面性、深度性。这与没有“合作”的“战略互惠关系”不同，也与无“全面”的“建设性合作关系”不同；

    第三，战略合作协议均以共同利益为诉求，以一体化为目标，充满“平等合作”、“共同”、“联手”、“互惠互利”、“合作发展”等字眼，这表明合作行为的本质不只是为了参与一方的发展，而是出于建立在共同利益基础上的长期共赢考虑；

    第四，战略合作协议均强调创新合作交流机制，强化双方或多方各级别的联系沟通和协调，这表明城市之间的合作不是“拍脑袋的权宜之计”，而是开始朝制度化迈进。

        新空间：从对外开放到升级对内开放

    中国城市间为什么要迈向战略合作？观察家认为，这需要结合中国的开放型经济特征来分析。

    改革开放30年，中国城市发展开放型经济，总体上一直走的是“内紧外松式”发展道路。

    所谓“内紧”是指，中国城市对内开放不足、水平不高，甚至存在设置种种壁垒限制对内开放的情形。中国1978年开始的市场化取向改革，是在计划经济基础上起步，在市场经济“制度空白”的条件下启动的。在这种情况下，要建设现代工业体系，本来由市场发挥的资源配置作用，只能实行“政府替代”，即地方政府充当“经济主体”角色，成为其施政范围的行政区划内经济发展的主导力量。因上级政府考核下级政府政绩优劣长期以其所辖行政区域经济发展状况的好坏为主要标准，地方政府的经济行为凸显“行政区本位”特征，具有明显的排他性，相互之间各自为政，常常实行经济上的地区封锁。

    所谓“外松”是指，中国城市的开放型经济更多的表现为，注重与海外合作，通过实施引进来、走出去策略，引进大量海外资金投资，走外引驱动型发展道路。

    上述人士认为，“内紧外松”使中国城市正陷入“竞争力低下”僵局。在“行政区经济 ”格局下，地方政府经济行为带有明显的功利性，导致行政区内生产力布局，或追求短期内见效快的项目，或盲目追求优先产业，低水平过度投资大量存在，高新技术领域的高水平过度投资也很严重。即使是各地的国际化道路，也是各自为政，外向性经济同构性严重，由于缺乏统一的谈判协商机制，在外贸出口上过度或恶性竞争。从一些地区多年主要出口行业的产值看，名列前几项的主要行业中就有三项至四项是完全相同的。

    近现代世界发展史已证明，资本不承认行政界限，企业也不能画地为牢；开放的资源配置空间范围越广，可以利用的资源种类越多，资源配置的效率就越高，共同利益的结合点就越大，就越能实现共同发展和共同受益。随着中国市场经济越来越深入的发展，没有对内开放的城市单一开放型经济已经难以为继。中国城市要想打破现行发展僵局，必须从过去注重对外开放，转向深化对内开放，通过城市之间的资源共享、优势互补、市场统一、要素自由流通，实现合理配置资源，优化产业结构。这正是中国城市间开启战略合作的内在动因。

    观察家认为，中国城市选择此时密集地开展战略合作，还有一个现实的外在动因，即国际金融危机的“倒逼”。一方面，席卷全球的金融危机给中国城市实现经济平稳较快发展带来了许多压力，而且危机目前尚未见底，要应对危机，就必须使自己的优势产业越来越强，提升经济发展新优势，而“再造”优势产业只能在开放的而不是“自我孤立”的经济系统中实现；另一方面，国际金融危机使许多外向型经济城市过于依赖境外投资、依赖境外市场的结构性发展矛盾暴露出来，面对国际市场需求的萎缩，开拓国内市场成为重中之重，要求开辟内源新动力，发展内源型经济，实现拓市场促调整保增长的目标。

        新探索：“点”的突破将拉动国内区域经济一体化

    观察上述中国城市间的战略合作，可以发现，合作方大多不属于同一传统区域内的城市，属于跨区域城市间的战略合作。比如，上海与武汉、宁波与武汉、宁波与南昌、连云港与洛阳的合作均属于跨东、中部的合作；连云港与西宁、兰州的合作均属于跨东、西部的合作，等等。

    上述分析人士认为，与传统区域内以地理位置毗邻为前提的城市合作不同，这种摆脱地缘限制的跨区域城市间战略合作，是中国城市实施对内开放的新探索和新形式，是中国区域经济发展中出现的一种新动向，将对国内区域经济一体化产生深远影响。

    根据分析，这种跨区域城市间的战略合作具有三大规律性特点：

    第一，中国跨区域城市间战略合作与世界区域经济发展中跨地区、跨洲际区域合作具有“异曲同工”之妙，是世界经济发展中普遍性与特殊性相结合、特殊性反作用于普遍性规律性特征在国内的运用。

    世界经济发展正日益呈现出普遍性与特殊性相结合、特殊性反作用于普遍性的规律性特征。经济全球化不可逆转，是世界各国经济紧密联系的普遍性趋势。但由于各国经济发展水平不同，多边贸易自由化进程缓慢，全球经济一体化尚待时日。于是，世界各国更加注重地区间的经济合作，首先依据“地缘经济学”重点发展与周边地区国家的区域合作。进入21世纪以来，由于周边地区国家可利用的空间逐渐减小，超越地缘界限的跨地区、跨洲际区域合作呈急剧扩展趋势，成为世界经济发展中的一种新动向。这是世界各国经济具有更加密切联系的特殊性。跨地区、跨洲际区域贸易自由化与全球贸易自由化的基本宗旨是一致的，将为经济全球化良性发展起推动作用和铺平道路。

    从国内看，国内经济一体化是中国市场经济发展的最终必然趋势，这也需要经历一个相当长时期的过程。因各地经济发展水平严重不平衡，国内经济一体化首先表现为推动国内经济若干区域化，比如长三角、珠三角一体化。但受“行政区经济”深度限制，国内经济区域化多年来也一直难以取得实质性突破。在这个意义上，可以说，跨区域城市间战略合作是中国城市实施对内开放的新探索和新形式，是中国区域经济发展中出现的一种新动向。

    第二，中国跨区域城市间战略合作对象的选择，不是随意的，而是基于各自比较优势上的合作。综观看来，主要有以下几种模式：一是前沿—腹地型性合作。比如宁波和南昌，宁波要实现产业转型，开辟新的行业或产业领域，需要向内拓展，向中西部拓展腹地；南昌工业发达程度稍低，正是宁波港口腹地的延伸地，可以承接劳动密集型产业；二是“市场聚合型”合作。南京与合肥、南昌虽跨区域，但属于相邻的“三角地”，“市场聚合”效应强。南京加强与中部地区的联系，为自身提供产业梯度转移空间，并提供巨大的市场，试图打开背后更大的腹地，而邻近的安徽、江西等地是首选；三是“大江（陆桥）轴带型”合作。根据大江（陆桥）轴带理论，大江和陆桥的上中下游具有合作基础和便利条件。连云港、洛阳、银川等市均是新亚欧大陆桥的重要节点城市，洛阳、银川等内陆城市靠自身力量很难取得突破性发展，迫切需要向外突破，与作为新亚欧大陆桥东桥头堡的连云港市合作，借助连云港市推进改革开放是最好的选择；四是“强强联合型”合作。比如武汉和上海，具有既竞争又潜在互补的经济结构关系，可以最大限度地发挥“贸易特声和再创造效应”。

    第三，中国跨区域城市间战略合作的动力，是市场机制和资源流动。以往，城市政府是事实上的资源配置主体、投资活动的主要组织者；这些战略合作均强调采取政府推动、市场主导相结合原则，发挥市场合理配置资源的作用，促进生产要素在城市间实现自由流动，形成“市场扩张效应”和“促进竞争效应”，推动产业集聚，从而改变原来以外引为发展动力的各城市旧的经济结构。政府弱化和退出“经济主体”的角色，政府的作为主要体现在推进和加速这种流动上，积极营造平等竞争、资源共享的市场环境，以降低和消除双方存在的贸易壁垒。

    根据区域经济点轴开发理论，区域经济一体化的主体是城市，一个城市就是一个地区的经济中心，是带动区域经济增长的“发动机”。一个城市通过与传统区域外城市进行战略合作，这种传统区域内的“点”的突破，不仅将有力促进合作城市之间的经济社会发展，而且将对国内区域经济一体化产生深远影响，将拉动国内区域经济一体化。    

    比如，连云港、洛阳、西安、银川等市均是新亚欧大陆桥的重要节点城市，作为东桥头堡的连云港市分别与其他3个城市进行战略合作，促进资源共享、优势互补，实现共同繁荣，对推动东中西部协调发展和陆桥经济带快速崛起，完善区域生产力布局，具有重要意义。南京合肥南昌的战略合作，将因自身分量的大幅度升级，进一步增强对本省其他城市的影响力合作。武汉与上海建立更加紧密的全方位合作关系，将促使武汉在中部崛起中起带头作用。