日前，国家发改委城市与小城镇发展研究中心主任李铁在接受《城市化》杂志专访时指出：“我国城市化质量不高主要在于对人的城市化关注不够，它表现在城市的发展导向见物不见人，官员执政意识存在偏差，以及城市规划的精英思想等方方面面，也让城市发展进入怪圈。” 

    他明确表示，只有当取消了横亘在城镇人口和农村人口之间的政策鸿沟、城乡土地同权了，我们才可以说，我们的城市化是在一个平等的基础上进行的。

城市化见物不见人

    最近在各地所做的一系列调研，让李铁感到城市化中的一些问题依然突出，对人的城市化的关注不够，尤其让他忧心忡忡。

    “城市化实际上是一个城市发展的导向问题。大家都知道，城市化是人口从农村向城市转移，然而，在转移中遇到了诸如固化的利益格局等重重障碍。这些问题现在越来越严重。”李铁紧锁的眉头似乎也在暗示问题的严重性。

    归纳起来，李铁认为对人的关注不够，首先表现在专家学者、政府官员在谈城市化问题时，各种研究报告、地方发展规划在谈城市化问题时，基本上见物不见人。政府官员的执政意识中对于人的问题的关注存在偏差。

    这一结论缘于他在调研中发现，地方政府往往安排参观的是当地的规划展览馆、新区建设、工业开发区。“那么，我们要问，城市化是什么？它的核心问题是什么？农村人口进入城市的过程中，城市怎样通过它的功能服务满足他们进入城市就业和生活的基本需求？在这样一个过程中，什么样的公共设施、公共服务可以覆盖更多的人群？”李铁直言，这些应该是中国城市化的核心主轴。可是，大多数城市都在做锦上添花的事情，这意味着这个城市会面临多大的问题。

    调研中，每每对自己提出的在城市化发展战略中考没考虑过如何解决中低收入人口和大量农民工问题，相当一部分地方政府都没有予以正面回答，更让李铁感到，在政府官员的执政意识中对于人的问题的关注是有偏差的。“他们更多关注的是中产阶级以上的人口、关注的是富人，对弱势群体的关注非常不够。这种关注的不够也充分地反映在城市的发展政策、就业目标、对外来人口的公共服务以及城市基础设施建设服务的人群等方方面面。”

    “城乡差距在这种城市化的思路上会越来越大，还是越来越小？农民工进城难度是越来越大，还是越来越小？”李铁认为，这些问题都是不言而喻的。

    其次，对人的城市化关注不够体现在各类规划上。李铁说：“无论是土地利用规划，还是各地的十二五规划，大多强调的是产业布局、产业升级、腾笼换鸟的政策，这些政策是把原来的劳动力密集型产业、传统的中小企业转化为资本密集型企业和技术密集型企业。这意味着要用资本、技术替代劳动力，也意味着就业机会越来越小，这也是我们在调查中发现的问题。”

    “这直接带来的是，一些城市接纳的城市人口与拿到的工业用地指标完全不成正比，也因此，土地的城市化速度快于人的城市化速度不仅没有得到有效遏制，反而更加严重。”

    他直陈，从八十年代到现在，没有无规划的城市，没有无规划的领域，这说明不是我们不重视规划，而在于规划本身的局限性——政府的服务目标见物不见人，没有针对人口做出合理的分析。他表示，只有面对城市所有人口以及潜在进入人口的规划才是合理的规划，才能改变所有城市规划一个样的现状。

    李铁还指出，大部分城市搞新城建设、新区开发的过程中“嫌贫爱富”，目标人群往往锁定中产阶级以上的人口，对于中低收入人口，尤其是老城改造需要搬迁的中低收入人群没有提出解决办法，这也是人的城市化关注不够的主要表现。

    李铁记得，几年前调研江苏的一个小镇，一下车就到镇政府观看澳大利亚和一个中国著名大学联合设计的规划。他评价说，规划做得非常漂亮，比欧洲还欧洲。然而，对于当地6万多人口，镇区规划人口只有1万，另外5万农民却没有考虑。小镇虽有风景区，但建的房子目标对象是外地的富人。这让李铁很恼火，当着镇委书记、镇长的面，他不客气地对规划师说：“如果规划没有考虑到镇上所有的人口，无论是城市发展目标还是城市化目标，你们完全不合格！这种规划纯粹是骗中国人的钱！”

    尽管这件事过去了几年，李铁讲述时仍然感到气愤不已：“这个风景区建了大量的别墅，等于富人把资源垄断了，广大的中低收入人口被挡在了外面。这种规划的价值何在呢？”

    让他感到更忧心、更无奈的是：“当时看到的是一个镇，现在看到的城市面临的问题比这个镇要严重得多！”这是城市化进程中城市发展的导向问题，李铁说“我们应该直面”。

城市新增人口是扩大内需的重点

    在国际经济萧条、外部需求疲软的形势下，我国提出扩大内需维持经济的可持续发展。李克强副总理在5月举行的中欧城市化国际会议上再次表示，中国的城镇化要成为扩大内需、可持续发展的城镇化。

    李铁说：“这意味着我们现在的内需已经饱和了，要通过新增人口来扩大内需。而这些新增人口一定是从农村进入城市的人口，只有把他们的内需调动起来，解决好他们的公共服务问题，才能刺激他们对基础设施的需求和消费的需求。如果到现在都没有把城市的公共目标放在这些人身上，还是一味地排斥，而把重点放在所谓的产业布局、产业更新以及对新城开发的兴趣上，我们怎么实现扩大内需的目标呢？”

    “城市化的空间布局严格意义上讲不是物的布局，应该针对未来广大农村人口更多地集中到哪去，这才是合理的布局。也就是说，哪儿能更多地吸引就业，解决他们的定居问题，这在空间上是布局的重点。我们现在看到的城市化布局包括城市群的发展，只看到城市，却看不到城市的人口结构、城市的发展和农村人口进城的关系。要知道，这涉及三类人群：第一类是当地农民转移到哪去？第二类是外来人口向哪转移？第三类是已经进城的农民工怎么办？”

    基于以上分析，李铁认为，“只有按照人口的流向、未来集中转移的趋势，才能决定城市的要素资源怎么配置。”然而，对于这一以人来确定城市化发展格局的重大主题，他失望地说：“现在整个城市化进程已经远远偏离了这个主题。”

    他还谈到，一些政府通过行政划转，把县、村直接划为城市的一个辖区，把农村改成街道办事处，将一部分农村人口转化成城市人口，从而完成当地城市化、提高城市化率，由于对这部分人口既不解决公共服务问题，又不解决基础设施配套问题，最多只是户口指标上的一个转变而已，不是真正的城市化。一些省份将外出打工的农村户籍人口计算在城市化率中的做法，这样的城市化是被异地工业化带动的城市化，也不是真正的城市化。

    “这样的问题，大家都很清楚，但都不去面对。在执政过程中，对很多发展规律、发展进程并不了解，盲目地用所谓政绩冲动来变通解决所有的城市化统计的差距，是一个挺大的误区。”

    他表示，推进城市化进程的关键是取消设限，核心问题是取消横亘在城镇人口和农村人口之间的政策鸿沟。只有把这些设限、束缚取消了，剩下的一切按市场规律来办就可以了。“问题恰恰是我们对城市化还仅仅停留在盲目提高土地指标为主轴，一些政府官员想的是怎样提高统计指标数据，而不从取消设限来弥补公共服务差距，这是我们感到十分痛心的问题，也是现在觉得最难的地方。”

土地不能平均化   

    土地是城市化的前提。在现行土地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。同时，我国快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。也因此，围绕着土地所引发的矛盾日益突出。

    有学者提出，城市人应该和农村人一样具有拥有土地的权益。李铁认为，这是一种理想，是吃大锅饭的表现。农村土地问题有它的历史原因，当1949年每个农民分到一块土地时，意味着首先要解决基本生活问题，而不是其它的事情。非农人口通过非农就业取得工资解决基本生活，甚至可以获得更多的城市公共福利。这两者是有本质区别的。

    “当时，我们国家的工业提供不了那么多就业机会。后来，在整个社会发展的大变革中，工业化带来了大量的就业机会，才使得农村人口大量转移到城市，土地的价值和原有的保障发生了变化，土地有了新的作用。”这种情况下，李铁认为，我们应该承认农民对土地的天然的权益，这种权益是不能更改的，土地也是不能平均化的。

    他表示，现在最应该做的就是要尊重农民的土地所有权和使用权，不能再以低价征收征用。

    “不可否认的是，这些年中国经济的发展、城市化进程的加快在很大程度上是通过低价占地取得的。我们都说中国的劳动力价格很便宜，但和印度、东南亚、中东国家相比不是最便宜的，但我相信，土地价格、环境成本，我们是最低的，中国的招商引资条件是世界上任何国家不具备的。”

    继而，他表示，中国城市化进程的加快、大批城市的发展以及财富的积累，是靠廉价土地、廉价劳动力、廉价环境代价多重作用构成的。但当前劳动力价格上升、大量的社会矛盾集中在土地、拆迁、房屋上，也表明以过去的发展方式获取发展收益是不可持续的。

    他还分析说，过去低价获取土地是为了满足低投入成本换取国家的工业化积累，但是到了上世纪80年代以后，特别是90年代以后，工业化进程的加快、财富分化的加剧，特别是在市场发育迅速的过程中，有一部分的资源转化并不是为了公共目标，而是变成了私人目标。

    比如，过去在促进工业发展的时候低价征地是为了通过国有企业的发展满足更多的就业，但后来这个公共目标被私营企业家和地产商替代了，廉价的投资成本构成了企业利润很重要的一部分。李铁认为，通过低价的方式掠夺一部分人的利益去换取另一部分人收入的增加，正是收入分配差距形成的原因之一。“只有大大增加政府的开发成本，减少开发商在土地中所获得的高额利润，让农民拿到合理的土地收入分配，才能缩小收入差距，形成新的消费需求。”

    “另外，让农村土地平等地进入土地一级市场，享有城市开发的权利，也是现在应该做的事情。”李铁说：“它的好处是，既可以缓解社会矛盾、缩小收入差距，还可以提高土地利用效率。”

    他解释说，现在城市发展模式之所以是粗放型的，并带来一系列所谓后城市发展的负担——服务业发展不起来、土地利用粗放、人口不够聚集、耗能增加、基础设施维护成本过高等等，既是我们发展付出的代价，也是土地太便宜的结果。只有拿地很贵的时候，人们才会珍惜土地，才能改变城市粗放式的发展。

城市发展的怪圈

    访谈中，李铁对于城市的发展模式也做了详细的论述。他直言地方政府倾向于把服务目标锁定中高收入人口，是现行城市发展模式无法摆脱城市运营高成本的必然结果。

    他说，我们知道，改革开放30多年来，大量的工业投资形成大量的就业人口，带来城市财富的迅速增长。早期是以廉价土地和廉价劳动力为代价。80年代中期以后出现了另外一种状况，通过现有的管理体制迅速调动农村资源向城市集中。

    比如，通过财政方式把乡镇一级的财政资金集中到县以上城市搞城市建设，迅速解决了几十年来我国城市基础设施建设严重不足的问题。在西方参照系强烈的对比下，我们有一种赶超意识，一方面是对工业投资的渴望，另一方面希望城市尽快发展成和西方城市一样，至少形态上是一样的。这就带来了高速公路、铁路、机场包括地铁等大量城市公共设施的兴建，但是这些都需要钱。钱在哪里来？它不是通过城市自身积累，而是通过底下交上来的。由于不同级别的城市调动资源的能力不一样，我们看到上世纪60年代以前，全国城市的差别不是很大，而现在城市差别越来越大，并且这个差距不是一般的差距。

    他进一步分析说，城市基础设施的供给一定要有足够的资金来维护，随着人口增加还要增加它的公共服务能力，这就需要解决资金来源。对于地方政府来说，来源有两个，一是在目前以工业税为主导的税收体系下，通过工业投资增加税收，解决城市的维持成本，包括行政开支、一般性基础设施公共服务投资。另一个就是在增加工业投资的时候通过从农民手里取得大量低价的土地给投资商形成工业区。

    可以说，所有的城市工业区、新区全都是低价甚至零地价供地。此外，政府还要解决配套设施，否则没人来投资。所以，在整个工业地产方面，政府是净付出，还得新增大量的劳动力在这儿就业。

    那么，净付出的成本从哪里出呢？李铁的回答是，“只能靠新城开发和房地产开发。”他解释说，房价越高，土地出让收入就越高，以此弥补工业用地投资和城市其它设施建设的投资。而通过不断占地获得收入，不断占地解决工业投资问题，不断占地解决新城建设，结果就是城市粗放式发展，规模越来越大，同时也让我们面临着人口不断增长的问题。

    “按照国外的经验，城市要解决这些外来人口的公共服务，这又会面临公共服务的钱从哪里来的问题。为了保证高水平的城市形态和基础设施标准，外来人口就被排斥在了公共服务之外。”李铁认为，正是用廉价劳动力来解决城市发展，形成了中国的城市发展模式，也形成为一种规律，而这个规律形成之后就无法遏制。

    “比如，现在一些城市实行房地产限购，导致房地产发展受到很大影响，城市没有能力增加基础设施开支，就通过不断招商引资，增加工业投资弥补未来出现的收入差距。”李铁直言，这只会让政府的压力越来越大，因而促使地方政府不断通过各种方式探底，松动现有调控政策。

    为了解套，有城市希望通过发行债券解决，李铁认为，发行债券既填补不了公共设施维护的漏洞，一旦发行只能一届政府接着一届发。当他们感到压力的时候，就要求放松土地政策、土地限制，同时新城开发只有面对富人才能拿到高额土地出让金，否则就无法给穷人盖保障房。“这是中国特有的一个经济学发展规律，是客观上没有办法解决城市庞大开支压力的结果。这就是我们现在所面临的问题。”

    有观点提出，借鉴外国物业税的办法作为地方政府的主要收入来源，李铁说，“这在中国还很难实现。”

    他的理由是：首先，我们的物业税额度很低，解决不了问题。并且人们拥有的是七十年使用权，没有土地权、房屋所有权，怎么收税？如果说收房税，七十年的土地使用权和房税之间是什么关系？其次，对已经购房的产权所有者来说，购房时缴纳的土地出让金已经包含了这方面的税，不应该重复收税。第三，如果城市征收物业税，农民的宅基地住房要不要收税？在诸多农业税取消的当下，向农民征收物业税不太现实。再有，城乡用地、农村和农村之间用地的税收差别等等还很难界定。

    最后，李铁感慨地说，城市化过程中出现的种种问题，需要我们深入研究探讨，更需要从国家的角度建立一个研究城市发展的部门统筹进行。