编者按：3月18日国务院发布《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出了完善统筹城乡的有关体制机制的要求。在此，特摘发复旦大学国家建设研究中心“圆桌论坛”两位学者的观点，以期引起对城乡统筹这一改革发展的重大命题进行深入的研讨。

城乡统筹发展面临三道坎

当前我国的城市化水平已经超过50%，说明居住在城市的人口已经超过农村的人口。在这个新的阶段中，我国的城市化和城乡发展面临几个基本问题：

第一个问题是应对城乡差距的扩大和实现城乡平衡发展。改革开放以来，城市化水平从不到20%增加到50%，城乡差距从1980年代后期以来逐步扩大，对城市化发展所带来的压力和挑战越来越显著。因此，如何缩小城乡间的收入差距，包括缩小城乡间的公共服务和社会福利的差距，是城市化中后期的重要任务。城市化发展越来越需要通过有效方式，实现城乡平衡发展。推动城乡平衡发展需要优先对农村和农业部门进行投资，需要促进财政的转移支付，也需要促进城市部门的经济资本和社会资本更多地投入到农村地区，同时需要确保在城市化发展过程中农村人口、流动人口能更加平等地享受发展的收益。

城乡平衡发展不仅仅是要实现城乡经济发展的平衡，同时要重视城乡间社会利益的合理分配。同时，城市化和城乡统筹发展也需要实现城乡发展能力的平衡，特别是在农村地区有效积累人力资本和经济资本，包括促进农村地区社会组织和市场中介组织更好地发挥作用，促进从传统农村向现代农村发展的能力，这比单纯强调城市部门对农村的财政转移支付更加重要。

第二个问题是加强城乡发展的流动性和实现城乡结构重新构造。城乡间不仅存在人口迁移流动的相互影响，城市化和城乡发展过程也包括人力资本、物质资本在城乡之间的相互影响，包括土地开发利用的变化，也包括城市生活方式逐步向农村传播和扩散。城市化的宏观过程下包含着城乡之间的相互影响，城乡经济结构和社会结构不断调整和重新构造。落后的传统农业部门和现代城市工业部门的二元结构体系逐步被打破，经济结构从农业经济为主体的经济向现代工业经济不断升级转型，社会结构上的农业社会也逐步向中产阶级比重不断提升的现代社会结构演变。这种城市化内在蕴含着的结构性转型要求实现生产要素的流动性和促进人的流动性，当劳动力和土地等资源要素的自由流动受到阻碍，则有可能阻碍城市化的进程，而当人口的社会流动性受到阻碍，则会带来社会结构的固化。例如当大量乡村移民进入城市却难以融入城市体系，难以实现向上的社会流动，就会使传统的城乡二元结构转移到城市内部形成城市内部的新二元结构。社会结构的流动性受到阻碍，也限制了现代社会的中产阶级的形成。因此，如何实现城乡发展的流动性，促进城乡间经济社会结构的持续提升是推动城市化的重要动力。

第三个问题是破除城市化过程中的制度壁垒，实现制度突破。在强政府的发展模式下，制度因素对我国的城市化和城乡发展具有深刻影响。

城市化中后期发展也是制度建设的攻坚阶段，如何改革作为城乡二元结构载体性制度的户籍制度，如何推进城乡社会保障制度、就业制度、土地制度、公共财政体制的改革，并逐步建立城乡整体发展、区域整体发展的制度框架，这需要巨大的改革勇气，也需要细致周密的改革部署。

上海转型需要再次城市化

城市化具有中国特色，就是不仅存在农村城市化的过程，还同时存在“城镇农村化”的过程。

首先，全国乡城转移达到很大规模。城镇人口占总人口的比重提高很快，但同时值得注意的是城镇人口中的农业户口比例，1980-1990年从28%上升到37%，2000年又上升到40%，2005年上升到47%。这个比例比全国总人口的城镇化率还要高。总体看，长期以来户口“农转非”明显滞后于人口“农进城”。

其次从非农就业比例来看，2000-2005年全国非农就业比例上升。但是农村中非农就业比例上升幅度要比全国小，在城镇中这一比例非但不上升反而下降了。就业“农转非”滞后于人口“农进城”。这样的城市化态势，与非农化快于城市化的情况正好相反。

我国的城镇化水平存在虚高现象，是不完全的城镇化。即使是上海的城镇化水平也是高估的。根据人口普查，2000-2010年上海市的城镇化率从88.3%上升到89.3%，只上升了1个百分点，但事实上，新世纪以来上海郊区城市化发展很快，城镇建成区面积就翻了一番多。为什么会这样？其重要原因可能就是因为城镇人口统计口径调整，2000年时把实际上还是属于农村的人口统计为城镇人口，所以这10年间实际发生的农村人口城镇化转移从城镇化率变化来看就反映不出来了。“六普”数据说明，在上海2300万常住人口中，农业户口人口（包括外来和本市户籍）约占四成，如果把农业户口人口的三分之一统计为城镇人口，全市的城镇化率约为75%。

加强城乡统筹，我认为有三点值得重视：第一，城市化是大趋势、是主轴，农村和城市是两翼，所以，应该强调以城市化为主轴，使新农村与新城市建设比翼双飞。应该说，城市化率虚高，问题主要在城市，所以在着力推进新农村建设的同时，也同时要更加着力于推进新城市建设，并且要更好地以城哺乡：以新城市建设来带动、支持新农村建设。这里的新城市建设，是指新型的适应城市化大趋势的城市建设，不可忽视的是社会建设。

第二，以人为本扎实推进城市化，重点应关注进城农民工这个造成中国城市化滞后的主体人群。在这个问题上政府的主要责任，应是消除农民工市民化的制度障碍，让农民市民化成为顺应经济社会发展规律的市场化、社会化选择过程。融入城市、市民化、获得城市户口，这几个概念有联系，但不能划等号。城镇人口的任何统计口径都会有局限性，要从以人为本的角度研究城市化率，即多少人实现了真正意义的城市化。

第三，上海转型需要再次城市化。不要因为上海已经达到统计意义上的高城市化率而盲目乐观，要加快实现真正意义上的高度城市化。其实，我们许多原市民也要更好地融入新的城市社会。最近，一位银行职员告诉我，他经手的理财客户大多是外来人员，本地人的理财意识不如外地人。从这个例子引出一个值得思考的问题：我们这些老市民一定比新市民更了解、更融入城市社会吗?新的城市社会需要新老市民共同构建，新老市民之间不是谁融入谁，而是都要更好地融入这个全新的城市社会，都要加快实现再次城市化。新上海人要融入新上海，老上海人也要再次融入新上海。