近日，为提高住房公积金使用效率，拓宽保障性住房建设资金来源，住房和城乡建设部、财政部、发改委等七部门联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），这意味着中国目前最大的公共基金——住房公积金用于支持保障性住房建设的试点工作正式启动。

《实施意见》强调，在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，贷款利率按照5年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行，严格控制贷款规模、禁止无偿调拨使用。

《实施意见》提出，利用住房公积金闲置资金发放的保障性住房建设贷款，必须定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设，禁止用于商品住房开发和城市基础设施建设。

一方面是低收入群体需要的经济适用房建设资金缺口巨大，另一方面是住房公积金闲置额度巨大，《实施意见》的颁布，成为解决这一矛盾的有力尝试。然而，争议也随之而来。有舆论认为，用住房公积金支持保障性住房建设在合法性、公平性、必要性等方面还存在亟待解决的难点。那么，《实施意见》发布的宏观背景是什么？用闲置公积金支持保障性住房建设的可行性在哪里？《实施意见》背后社会舆论产生分歧的焦点又在何处？

公积金巨额闲置 如何盘活成难题

中国的住房公积金制度，是1990年代初期中国住房制度由计划体制主导向市场体制主导的演变过程中，在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，所产生的自主原发住房金融制度创新。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，缴存余额为12116.24亿元，新增余额2511.13亿元。

据3月22日住房和城乡建设部发布的《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示，全国住房公积金缴存余额去年首次突破了万亿大关。仅从北京地区来看，截至 2008年年底，累计归集住房公积金1813.77亿元，提取904.24亿元，余额909.53亿元。同时，截至2008年年底，北京已累计发放住房公积金贷款369507笔，金额851.85亿元，回收金额433.27亿元，余额418.58亿元。

为什么住房公积金闲置如此之多？拿北京为例，有专家分析为这四个原因：一是受经济危机影响，去年北京楼市销售量大幅萎缩，买房的人少了，做公积金住房贷款的人自然也相应减少；二是相比前几年，去年一年北京公积金缴存职工人数增长较快，缴存职工净增30.92万人；三是去年多数单位公积金缴存比例由10%提高到了12%，同时，随着很多职工工资的调高，缴存基数也在提高；四是可能还存在部分开发商不愿意购房人做公积金贷款的情况。除此之外，部分地区的住房公积金还在贷款方面设置了诸多限制条件。这些原因造成住房公积金的资金偏向于过多闲置，沉淀率比较高。

存缴的速度远远超过了开支的速度，住房公积金越积越多。如何盘活闲置公积金成为一个棘手的难题。事实上，用公积金支持保障性住房建设由来已久，只不过以前只涉及公积金的增值收益，未动本金。随着住房公积金积累规模及增值收益的增长，住房公积金的增值收益越来越成为我国住房保障资金尤其是廉租房建设资金的重要来源之一。据了解，2007年末住房公积金为廉租住房补充资金总额为130.03亿元，余额为51.03亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。随着本次《实施意见》的出台，政策直指数目更大的公积金本金。这对于保障性住房建设的资金缺口无疑是一剂良方。

住房和城乡建设部有关负责人分析说，利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设，有利于完善住房公积金制度，提高住房公积金使用效率，增加住房公积金收益，实现住房公积金保值增值；有利于带动住房投资和消费，促进经济平稳较快增长；有利于拓宽保障性住房建设资金来源，加快保障性住房建设，解决城镇中低收入家庭住房问题，推动实现“住有所居”目标。

经适房仍是住房保障的有力手段

据观察，本次《实施意见》的出台酝酿已久。早在今年年初，住房和城乡建设部部长姜伟新就表示，即将启动闲置公积金支持保障房建设的试点工作。国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中，也指出要“选择一些有条件的地区进行试点，把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设”。今年七月，住建部副部长齐骥做客中国政府网时表示，住建部正会同国务院按照公积金管理条例积极推进这项工作。

保障性住房的建设究竟面临怎样的瓶颈，以至于动用到闲置的住房公积金呢？据了解，当前全国住宅房地产投资有明显下滑趋势。最近，中央政府力推9000亿保障性住房投资，这在保民生方面有着长远的战略考虑，同时也有保增长稳固经济全局的救火意义。然而，这9000亿的保障性住房投资资金却远远无法落实。据专家分析，现在社会资金连商品住宅的投资热情都不大，更何况微利甚至多可能亏本的保障性住房投资。政府财力十分有限不说，大量财政资金投入到保障性住房这样的长期项目上风险也很大。在这种背景下，住房公积金那高达1.2万亿的“闲置资金”自然引起瞩目，被决策部门认为是保障性住房投资的稳定可靠的资金来源。

然而，作为公积金支持的保障性住房中占最显要地位的经济适用房，却因近年来出现的一系列问题而广受公众质疑。这些质疑使本次《实施意见》在公平性方面遭受挑战。

自1998年以取消福利分房为标志的中国住房制度改革拉开序幕，经济适用房就进入中国城市居民的视野。作为面向中低收入家庭的保障性住房，经适房圆了不少居民的家园梦。经过市场的历练，经适房建设已经成为中国住房市场供应体系中不可或缺的一部分，可正是由于它的特供性和稀缺性，在受到社会普遍关注的同时，也出现很多不和谐的音符。

今年6月，武汉市武昌区余家头124套经济适用房公开摇号，竟摇出6个购房资格证明编号相连的号码，出现此种情况的概率只有千万亿分之一。事后调查，这是一起官商勾结、多方利益集团“通力合作”制造出来的买卖丑闻。与此类似的事件还有很多，比如郑州规划的经济适用房被违规建设成别墅，北京女孩梁静因盗卖回龙观小区40多套经济适用房而被立案审查等等。这些问题反复出现，让公众产生了质疑，给决策部门敲响警钟，让人们重新审视经济适用房的历史合理性。在此大背景下，《实施意见》动用公众的住房公积金支持经适房建设，自然触动了很多人的敏感神经，让人们对这一行为的合法性、对资金的安全性产生了疑问。

经济适用房自推出以来，就处在长期的探索和完善中。有人认为经济适用房优化了产业结构、有效地抑制了住房价格、实现了住房合理分配、给中低收入者带来了切实的利益；也有人认为经济适用房并没有真正实现济弱救贫，没能从实际上给中低收入者带来切实利益，导致了双轨制和不公平竞争。不过，有一点无可否认，经济适用房从产生到现在，其初衷和目的是好的，并起到了一定的积极作用，尽管这一制度在具体运作中暴露出诸多缺陷，但在解决城镇“夹心层”“住有所居”方面，经济适用房仍旧是住房保障的有力手段。

公积金支持经适房建设如何可行？

为了让公积金支持经适房建设成为可能，无疑必须找到保障公积金缴存职工合法权益、解决资金安全问题的方法。这些内容，在《实施意见》中得到了很好的体现。《实施意见》特别强调了一个前提——优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金。在此前提下，才可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，并严格控制贷款规模，禁止无偿调拨使用。

据规定，试点不改变缴存职工住房公积金所有权，不影响提取和进行个人住房贷款。试点城市人民政府在制定试点实施方案时，必须征求缴存职工意见。试点城市人民政府要及时公布试点的建设规模、开发单位、建设成本、供应对象等内容，接受社会和群众监督。

同时，《实施意见》规定，利用住房公积金贷款建设保障性住房，必须严格控制供应对象，面向城镇中低收入住房困难家庭。完善申请、审核、轮候、复核等制度，加强动态管理。在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，优先购买或租赁。

此外，《实施意见》在由公积金支持的保障性住房建设贷款用途方面，也有明确的规定，即贷款必须定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设，禁止用于商品住房开发和城市基础设施建设。

为加强贷款管理、保证资金安全，《实施意见》明确了以下几项措施：一是设立资金监管专项账户，对贷款资金流动实行全程封闭管理；二是住房公积金管理中心对贷款项目进行严格评审，并提交试点城市住房公积金管理委员会审议、人民政府批准；三是住房公积金管理中心要加强贷前调查、贷中审查、贷后管理，切实防范贷款风险；四是落实贷款抵押，借款人必须以在建项目、房产或土地使用权足额抵押，不得重复抵押；五是规定试点城市政府承担落实偿还贷款的责任，确保贷款本息按时偿还。

据了解，各省、自治区、直辖市人民政府将在《实施意见》印发后60日内，将试点城市名单及实施方案送住房城乡建设部、财政部、人民银行审核批准。《实施意见》同时强调，非试点城市不得利用住房公积金发放任何项目贷款。必须加强对住房公积金的监督检查。住房和城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、监察部、审计署、银监会要各司其职，各负其责，密切配合，切实加强对试点工作的监督检查。对在住房公积金试点工作中出现违纪行为的，要依据有关规定，严肃追究有关领导和人员的责任；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

争议焦点集中于合法性与公平性

尽管《实施意见》已经在利用闲置公积金支持保障性住房的可行性方面做足功课，不过，《实施意见》仍遭受了部分人士尤其是法律界和房地产业内人士的质疑。部分民间声音更是旗帜鲜明地提出“凭什么用我的公积金建经适房”的疑问。

合法性的“先天不足”

中国社科院公共管理与政府政策所马光远博士撰文提出，住房公积金的产权完全属于“个人”所有，作为信托管理者的“住房公积金管理中心”凭什么利用其建设经济适用房?

确如马博士所言，在法律关系上，按照目前实施的国务院《住房公积金管理条例》第三条与第五条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有；住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则；住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。既然产权完全属于个人所有，公积金却被用于建设保障性住房，这“有侵犯个人产权的嫌疑”。

社科院房地产金融研究所研究员汪丽娜指出，住房公积金闲置与保障性住房资金短缺是两个独立的问题，经济适用房建设的资金短 缺可以通过拓宽融资渠道来弥补，而解决住房公积金闲置问题只需适度松绑即可。

社会保障难及“绝对公平”

另一方面，利用公积金建设保障性住房在公平性方面也存在不足。北京一位金融从业者坦言：“北京闲置的住房公积金中，也有我的一份，但是，我的户籍不在北京，建了经济适用房，我也无权分享政策优惠。”有数据统计，截至2007年12月初，北京市常住总人口1740万人，外地户籍常住人口达540万。相当一部分北漂是无法享受到经适房建设成果的。

事实上，即便每个月都在缴纳住房公积金的北京本地人，也有相当一部分并不符合申购经济适用房的条件，无法享受利用公积金闲置资金建成的经济适用房。而在广州、武汉等地还出现经济适用房滞销的情况。一旦动用公积金建造的经济适用房也遭遇滞销，由此对正常公积金贷款人可能造成的影响，也在人们的普遍担忧之中。

行政责任的转嫁与利益冲突

有专家分析，在行政责任上，在没有经过行政民主决策程序情况下，将属于个人所有的职工住房公积金用作保障性住房建设（虽然还只是试点实施意见），不仅存在侵犯职工个人合法财产所有权之嫌，在结果上还有将本应由行政部门承担的社会保障责任，转嫁给职工个人之嫌。

在利益关系上，虽然《实施意见》对动用资金额度作了50%的限制性规定，但由于《实施意见》中所规定的支持保障性住房建设贷款利率高于职工个人住房贷款利率。在此情况下，人们将普遍担心，有关地方政府会不会出于自已的政绩，或者是相关管理中心为了部门自身的住房公积金“保值增值”需要，而对职工个人的住房贷款需求作出有意或无意、这样或那样的限制。应该说，只要在动用住房公积金问题上存在部门与职工之间的利益需求差别，那么这种利益上差别或者说是冲突关系，就完全可能因为社会话语权的强弱不同，而异化成强势一方对弱势的利益侵占，甚至于还可能会有以强凌弱社会不公问题的出现。

有学者建议，住房公积金要进入保障性住房或者任何性质的住房投资，有几个问题还需要思考清楚——一是住房公积金用于住房投资有没有流动性风险？地区割裂的管理体制导致即使一些地方确实有闲置的住房公积金资金也很难被急需的其他地方利用起来；二是需要明确住房公积金的产权归谁、谁有权力动用。按照现有的法律法规，住房公积金的产权表面上应该归缴纳人所有。必须从理论上解决住房公积金的产权属性和性质。第三，住房公积金要进入到住房建设领域，不管什么性质的住房建设，前提必须是管理的主体要有全程监控的能力，要有足够的能力识别风险、时刻保证资金的安全性、按时回收以及满足收益率要求。