2009年，吉林省在促进小城镇发展方面出台了一系列重大举措。年初，吉林省人民政府发出《吉林省百镇建设工程实施方案的通知》，随后，省政府出台《吉林省百镇建设工程实施方案》。在当前金融危机背景下，把推进小城镇发展作为省委省政府增加投入、保持增长、调整结构的重大决策，这在全国各地是不多见的。同时，吉林省通过政府服务、政策支持等方式，打通金融机构支持小城镇发展的有效通道，这种做法也很有新意。为此，我们于2009年11月上旬前往吉林长春、梅河口、磐石、辽源、九台等市地进行了实地调研，现将调研情况报告如下：

    一、“百镇建设工程”的基本内容和配套政策

    “百镇建设工程”是在全省选择100个有特色、有基础、有潜力的小城镇进行重点支持、重点建设(吉林省现有建制镇423个)。选择重点是县城镇、省“十强镇”、重点镇和生态经济镇。待选小城镇的镇域地区生产总值要达到2亿元以上，地方财政收入在500万元以上，且近几年保持增幅在18%以上；镇域总人口在3万人以上，镇政府所在地人口在6000人以上。

    百镇建设工程的最终目标是：争取到2020年将百镇建成具有较高的生活幸福指数和较强吸纳辐射能力，适宜居民生活,适应人才建业，适于企业发展的经济社会发展区域中心，其中部分具备条件的小城镇发展为小城市。

    资金支持是百镇建设工程的一大亮点。吉林省争取到了国家开发行吉林省分行100亿元的贷款规模，支持小城镇发展。资金投向重点是基础设施；社会事业设施；培育特色产业，促进产业发展；信息、人力资源培训、中介服务等社会化服务体系三部分。

    保障百镇的项目用地。省国土资源厅将新增建设用地指标向“百镇”倾斜。项目能够落实用地位置的，划入建设用地范围内，优先安排年度计划，保证现实用地需要。今年开工的项目，所需年度用地指标统一从省级预留机动指标安排解决。

    制定配套的支持政策，鼓励百镇进行改革探索。包括：在符合条件的待选小城镇中设立省级工业集中区、园区并享受相应政策。大力推进行政管理体制改革，赋予百镇县级管理权限。理顺县镇财政关系，百镇要建立一级财政，设独立国库的财政管理体制，形成自我发展的长效机制。探索建立有效的农村土地流转制度，推动土地的规模化、专业化经营。积极推进小城镇户籍制度改革，鼓励农民进镇落户，促进农村人口非农化和农村劳动力的转移。推进社会保障制度改革，扩大社会保障制度改革覆盖面。

    二、政府创造融资平台，开辟金融支持小城镇建设通道

    政府创造融资平台，打通金融机构投资小城镇基础设施的通道，这是吉林百镇建设工程最有价值的措施。

    近几年来，吉林省小城镇建设发展速度较快，各种不同类型的小城镇依托资源、区位、原有的国企设施等优势招商引资、取得了一些成绩。但在调研中感到吉林的小城镇发展过程中仍存在不少问题。一是总量投资不足，小城镇总体发展水平低。与其它省份比，各级政府对小城镇建设投放的资金相对较少，吸引社会民间资金的渠道不畅，动员社会资金能力弱。二是产业支撑能力不强，一些好的项目难以在小城镇落户。个别地方还存在着重住宅建设，轻产业发展的倾向。三是公共服务设施落后，中小学教学楼和镇卫生院急需改造，镇文化站和体育设施缺乏，政府投入能力非常有限。四是基础设施投资大都仍靠政府有限的资金投入，多元化投资渠道还不畅通。多数小城镇普遍存在历史负债。从发展阶段看，吉林小城镇尚处于原始积累阶段，经济基础薄弱，资金投入后回收非常困难，商业利润空间较小，单纯依靠市场的力量难以吸引足够的资金进行城镇建设。

    以地招商、以地生财曾经是发达地区小城镇发展的成功经验。上个世纪90年代末20世纪初，许多地方的小城镇通过土地开发招商引资，依靠经营城镇解决城镇发展的资金问题。然而，时过境迁，在目前严控土地的宏观政策条件下，小城镇宽松用地、以地生财的时代已经一去不复返了。因此，解决百镇建设的资金来源，就成为了百镇工程最重要的创新工程。吉林的具体做法如下：

    省政府创造融资平台，争取国家开发银行和中国银行的信贷支持，总共有100亿元的信贷规模，专门用于百镇建设。由政府控股的省投资集团作为“百镇建设工程”的借款主体。县、市投融资平台是独立法人主体，以市场化运作的方式参与“百镇建设工程”。

    具体操作办法，在资金借贷层面上，由省投资集团整体向银行借款并进行担保。县、市投资公司向省投资集团提供财政担保承诺及有效的抵押、质押担保。具体使用资金的小城镇城建公司再向县市政府投资公司提供抵押资产，得到资金，并负责工程的招标。

    在贷款使用条件要求和审批程序方面，可以概括为，整体承诺、分项审批、逐项签约。对于项目的要求一是具有公益特点的非经营性项目；二是具有稳定收益、具有良好还贷能力的经营性项目。

    项目资本金如何筹集，对小城镇也是一大难题。吉林省要求百镇项目资本金要达到国家对项目资本金比例的要求。并规定项目资本金筹集的渠道包括：中央预算内投资和省级财政预算内投资、地方政府债券、省投资集团发行的企业债券或者其他融资、各县(市、区)政府安排的列入年度财政预算的专项资金、项目建设区内的土地、可再利用的建筑物等有形无形资产、建安税费返还的部分、域内外社会资金等。

    小城镇投融资体制改革是小城镇改革的重要内容，长期以来，如何把金融机构的资金引入小城镇建设当中，一直是一个想解决而又没有解决的大问题。发达国家的城市基础设施建设拥有较为完善的市场融资体系，通过发行市政债券、私营企业参股、招投标等比较或纯粹市场化的方式完成。我国由于机制缺损和市场落后，加之基础设施信贷的长期性特点，往往使这一领域成为融资瓶颈。在由政府主导的小城镇基础设施建设中，省市政府拥有最大的资源、最丰富的信息和最强的协调能力，吉林省政府发挥这些优势创造融资平台，与开发银行的融资优势相结合，大规模增加小城镇的金融供给，解决小城镇建设资金短缺的问题，目前看来是一条以市场化方式实现小城镇发展目标的可行途径。

    三、百镇建设工程的进展情况和几个需要探讨的问题

    百镇工程进展情况。首批25个建设镇项目建设全面启动。从我们调研的四个小城镇的情况看，“百镇工程领导小组”已经全部成立，绝大部分镇所属县市全部成立融资公司。

    百镇工程的首批25个镇的项目涉及到的立项、规划、环评、土地四个方面的工作基本完成上报。省百镇办已向首批25个镇中的17个镇下达了首批建设镇项目第一批开行、中行贷款资金9.226亿元，主要用于基础设施和学校、社会福利中心、医院及环境建设等项目。

    但各地在落实配套政策方面发展很不平衡。绝大多数地方在下放权利，特别是财权、管理权等方面进展不大。

    几个需要探讨的问题。百镇工程尽管刚起步，效果和问题还远未显现，政府创造融资平台，引导银行资金投入小城镇基础设施，可否成为小城镇摆脱“以地生财发展模式”之外的一条新路子。还有许多问题需要探讨。

    一是一定要充分考虑小城镇未来的还款能力，关注在新的条件下如何培育小城镇主导产业。对于政府来说，能够打通银行支持小城镇基础设施的融资渠道，可以走出一条以地生财之外的小城镇发展之路，实现培育新的经济增长点目标。但是我们认为，这条路能否走通，现在还是个问号。如今发展小城镇的宏观环境已经发生了变化，土地收紧、信贷严格、市场饱和、环保要求严格，与当年江浙发展小城镇的条件相比都发生了巨大变化，吉林希望通过百镇工程复制江浙模式，已经完全不具备条件了。因此，吉林小城镇除了在融资方式方面的创新之外，还需要在小城镇的发展思路、产业发展方式、城镇建设模式方面实现创新。

    现实情况是，吉林的百镇起点非常低，进入条件仅为每年500万元财政收入，距离形成一个具有可持续财源的产业基础的起码要求尚有很大距离。例如，2008年，江苏省财政收入超亿元的镇达267个，超过10亿元有24个，而吉林省所有小城镇的本级财政收入加起来才有17.4亿元。每个小城镇的本级财政收入仅为411万元。除了少数的10强镇具有一定产业基础外，百镇中的大多数都是以农业和小规模工商业为主，收入增长点有限、税源极为匮乏。可见，未来的产业发展、财政收入和还贷能力都是非常不确定的。因此，我们认为，在吉林未来发展生态省战略下，百镇工程应当更加关注小城镇的产业培育，把发展农副产品加工、旅游业等放到更加突出的位置。

    二是项目选择一定要与当地的经济发展阶段和发展水平相适应，防止搞形象工程，建大马路、大广场。把项目的重点放到促进产业发展、保证农民就业方面。从调研的几个镇看，百镇项目中很大一部分是投资小城镇公共基础设施，如明城镇的6个项目主要是路、河道治理，中心学校附属工程。山城镇的项目主要有道路、集中供水、供热工程；卡伦镇的一期项目主要有道路建设，环境美化、绿化工程，亮化工程，环境整治和给水工程，集中供热工程等。这些项目一些是改善城镇功能的，另一些是提供公共服务的。

    我们认为，吉林小城镇目前处在原始积累的发展阶段，应当保持低成本优势，因此项目选择一定要雪中送炭而不是搞锦上添花。绝不能照套城市模式，搞大广场、大草坪、搞形象工程，这是非常重要的原则。二是项目的选择要更多的关注产业发展，百姓就业方面，有了产业发展，才能有可持续的还贷能力，有了百姓就业，才能培育基础设施的消费者，保证小城镇持续的繁荣。

    三是政府融资投入如何才能有效的带动民间资金投入。从我国小城镇发展的经验看，多元化投资是解决小城镇建设资金短缺的不二法门。吉林省政府融资百亿投资百镇，实际上仅依靠这一渠道远远满足不了需求，单一的投入方式存在着还款的风险。调研中我们感到，小城镇非常欢迎百镇工程，道理很简单，最难找的资金上级政府已经给解决了，还债又是10年以后的事，根据小城镇领导3-5年一换的现实，到了10年后需要还钱的时候，现在花钱的领导早已不在任了。因此，这种花别人的钱，干自己任内的工程，下任领导来还钱的事情，是小城镇领导最高兴要干的事情，这种借钱、花钱、还钱的责、权、利严重不对等的状况，使得我们有理由认为项目选择的准确与否、是否是最需要的投资、投资效益如何等问题都是值得思考的。

    四是配套政策落实难度较大，工程建成后的管理、维护费用如何解决仍然是很大的问题。百镇工程是个系统工程，其中，资金和支持政策是相辅相成的。资金的使用效率、还贷能力、都与配套政策息息相关。我们调研的几个镇在落实省政府百镇工程的配套政策，特别是理顺县镇财政关系，建立一级财政、设立独立国库的财政体制方面都存在着很大难度，无一落实。

    第一批资金已经到位，工程已经开始，镇长对于能够拿到资金非常高兴。然而，工程建成之后，面对“工程完工之后，比如道路、桥梁、学校文体卫生等公共基础设施的管理、维护等费用如何解决”问题时，镇长们就高兴不起来了。这是非常现实的问题，在明城镇、山城等镇有些设施明年就能完工。而原有镇财政的格局下，镇里的收入全部上缴，自己根本没有吃饭以外的任何费用。不理顺现有镇县财政关系，不用说将来银行贷款无法归还，摆在眼前从明年开始的基础设施的维护管理费用就无法落实。因此，配套政策的落实是百镇项目成功不可缺少的条件。

    五是利用金融支持相比于原来的土地财政是一次非常重要的探索，有利于政府基础设施建设行为的长期化，防止短期政绩利益的产生。但是是否能够保证其他制度的长期化，甚至包括领导班子任职的长期化，确实是摆在面前的非常重要的制度性问题。如果现任领导调走和升迁了，还款的责任后任领导是否认同，直接涉及到“百镇工程”的可持续问题。因此，还要加大配套改革的力度，从制度设计上保证这项改革和发展的探索和尝试能够取得成功。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心 乔润令