自2008年末以来，受全球金融和经济危机的影响，中国经济出现了明显的减速。中国的就业形势也因此开始恶化，突出表现在两个方面：一是东南沿海地区出现了大规模的农民工“返乡潮”。 根据中国人力资源和社会保障部的调查，2008年中国农村外出就业的农民工已超过1.3亿人，其中约有60%的农民工在2009年春节返乡，返乡农民工数量较2008年春节增长了10%，返乡时间也大幅提前；今年外出就业的劳动力将超过2000万。二是业已存在的大学生就业难问题进一步加剧。根据中国教育部的统计，截止到2009年7月，中国应届大学生就业率仅为68%。

　　中国目前所面临的就业压力主要由三个方面的原因所引起。第一，中国人口众多，并且正处于人口年龄结构的年轻化阶段，适龄劳动人口规模巨大，总量矛盾在相当长的一段时间内都会存在。第二，中国就业结构失衡问题十分突出。首先，农业就业人口比重过大，城乡分布不合理；第一产业就业人数占就业总数的比例过高，而第三产业的就业人口比例太低；区域经济发展不平衡，就业人口主要集中在东南部沿海地区。第三，经济周期性下滑的影响。中国就业的总量矛盾和结构性矛盾在宏观经济增速放缓的情况下进一步加剧，造成中国目前十分严峻的就业形势。

　　本文仅从就业结构的角度来分析中国目前的就业问题。我们将就业结构分解为产业就业结构、区域就业结构和城乡就业结构三个维度，分析三种就业结构失衡的深层原因，并在此基础上提出一些政策建议。

　　一、中国城乡就业结构失衡及其原因

　　中国城乡就业结构的失衡主要表现在两个方面：城市化率（即城市人口与总人口之比）低和农业劳动力占总劳动力的比例高。1978年末，中国城市人口约1.72亿，占总人口的比重不到18%。2007年末，中国城市人口约为5.94亿，占中国总人口的比重约为45%（见图1）。经过30年的发展，中国城市人口还不到总人口的一半，这与发达国家高的城市化水平存在很大的差距。相应地，中国农村劳动力占总就业人口的比例较高。以2007年末为例，全国就业人数为7.71亿，农村就业人数就有4.76亿，占总就业人数比重超过60%。因此，尽管经过30年的改革开放，中国农村中仍有大量剩余劳动力不能顺利转向城市从事工业或商业，城乡就业结构严重失衡。

　　引导和推进农村剩余劳动力向城市转移是经济发展的要求。根据新经济地理学的观点，经济发展最终只有通过集聚才能走向平衡，劳动力向城市转移可以提高他们的生产率，人力资源能够得到充分利用。同时，城市集聚具有规模经济效应，能产生更多的就业机会。现代发达经济体共同的历史经验也与新经济地理学的结论是一致的。

　　中国目前正处在大规模城镇化建设的阶段，为农村剩余劳动力的转移提供了很好的机遇。2009年3月27日，住房和城乡建设部副部长仇保兴在杭州举行的第五届国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会发布会上表示，中国大规模的城市建设还会持续30年至35年。③

　　但是，目前有很多制度性和政策性因素阻碍了城市化水平的提高，其中最主要的因素是户籍制度。[1-2]拥有城市户口，就相当于拥有了基本医保、社保、教育和就业等一系列城市福利待遇，因此，农村劳动力落户城市，无疑是要和城里人“分享”这些城市福利。作为在城市里工作的农村劳动力来说，他们也认为自己为城市建设作了贡献，应该有资格享有城市福利。何况城乡分割本身就是一种历史遗留下来的不公平的制度，早就应该打破这种制度。但作为既得利益的城市居民，当然不希望有更多的人参与进来“分享”既有的福利。

　　目前，随着改革的不断深入，改革户籍制度已经成为决策当局和学界共识。但怎么改目前尚未形成统一的意见。一些省、市目前都在尝试一些办法。如上海在2009年2月颁布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，④开始用“条件管理”代替“指标管理”，即让具备一定条件的人落户，而不是对落户人口进行纯粹的数量或指标控制。天津、广州、武汉、重庆和成都等地让一些“富人”“购房落户”。⑤这些城市的户籍改革举措引起了较大的争论，批评的意见认为，户籍制度改革应该是朝城乡机会和福利政策平等的方向走，但“购房落户”其实是有限准入，目的并不是打破城乡分割，甚至是在进一步分割城乡，这与户籍制度改革的初衷背道而驰。

　　必须注意的是，我们强调城市化是转移农村剩余劳动力的重要途径，但这并不意味着中国在城市化过程中可以忽视农村作为劳动力蓄水池的作用。从这次全球金融和经济危机中，我们看到大批失业农民工返回原住地，有的甚至开始重新务农。这实际上缓解了失业对农民工的打击。很难想象，如果这些外出打工的农民工已经转为城市户口，那么，在这次金融和经济危机发生后，他们会滞留在城市，从而在这些城市形成大规模的贫民窟。巴西等国给中国提供了这方面的启示。巴西城市化程度很高，2002年达到了82%，但城市贫民和农村贫民占总人口的33%。[3]巴西的经验说明，超过经济发展阶段的过度城市化并不能必然解决剩余农村劳动力的就业问题，这种过度的城市化只是将农村剩余劳动力转化为城市剩余劳动力，显然，从巴西等国的城市化经历看，其后果是非常严重和难于治理的。

　　另外，城市化的发展战略应主要是发展大型城市。因为只有达到一定的规模，才能发挥城市规模经济的作用。同时，考虑到中国是一个十几亿人口的大国，要将大部分人口都转移到大中型城市是很困难的。必须要积极探索发展省级或区域性的中心城市或城市群，或发展农村小集镇，将一部分农村富余劳动力就地转化。防止人口单一地流向大城市，造成城市病。

　　影响中国城乡就业结构失衡，除了户籍制度之外，农村土地政策是另外一个重要因素。土地是农民安身立命之所，农民所耕种的土地究竟是维持集体所有还是进行“私有化”需要谨慎考虑、权衡利弊。我们认为，目前不宜操之过急，先试点，然后逐步推广。中共十七届三中全会提出，对于“城镇规划区范围外的非公益性建设项目，允许农民以多种形式参与开发经营”，同时，“经营性”的农村集体建设用地可进入“城乡统一的建设用地市场”，并与国有土地享有同等权益，让农民可以以土地参与工业化和城市化进程，并分享农地转为非农建设后的增值收益。

　　关于农村新一轮土地改革的具体模式，目前在尝试并取得一定成效的主要有四种模式。(1)江苏常熟模式，即农民以土地入股的农村土地股份合作社。⑥村民以土地作为股份，交给村里统一经营。入社的农户不仅每年按入股土地面积领取保底分红，而且还能根据土地收益情况享受到二次分红。目前江苏的苏州、常州、扬州等地都建立起了农村土地股份合作社，大大增加了农民的财产性收入。(2)广东顺德模式，即集体建设用地使用权作价入股企业。顺德从2003年起实行了农村集体建设用地使用权改革，建立了农村集体建设用地使用权有偿、有限期、有流动的制度。这一改革有利于盘活存量集体非农建设用地，能够大大减轻对新增建设用地需求的压力，促进土地资源优化配置和高效集约利用；有利于防止集体建设用地流失，保证集体建设用地资产保值增值，而且，对于增加农民收入、促进农村社会经济发展有着重要意义。(3)广东南海模式，⑦即把农民承包的集体土地以承包权入股，组建社区股份合作经济组织，将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营，或由集体统一开发和使用；农民依据土地股份分享经营收益；初期股权不得继承、转让、抵押和提取。这种模式流行于珠三角地区，因为广东南海最早实行这种土地股份合作制而称之为广东南海模式。(4)江苏昆山模式。主要特点是：第一，农民以土地承包权入股，集中土地，实现农业规模化经营。第二，围绕农地使用制度改革，探索在农业种养殖的基础上，组建第二、第三产业的土地股份合作社，拓宽经营领域，提高土地产出率和承包权入股的分配水平。根据天则经济研究所的调查报告，昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。⑧市北的典型做法是农户承包的土地按照每亩1股计算，同时也允许现金入股，每1000元可以换1股。在国家规定的30年承包期，农户的股权可以继承和馈赠，甚至经合作社和村委会同意后可以向其他人转让。

　　不管农村新一轮土改的形势如何，必须坚持两个基本原则：第一，要有利于保障农民合法权益，使他们安心地向城市转移；或离土不离乡，实现就地转移。对于城市化征用土地，更要维护农民的合法利益，让农民分享经济发展和城市化带来的好处。第二，要有利于农民向城市顺利转移。保障农民的合法权益，也不是要将农民“捆绑”在土地上，最终我们还是要让农民有动力向城市转移。

　　二、中国区域就业结构失衡及其原因

　　中国就业结构失衡的另一种表现就是区域就业机会差异大，导致大规模的劳动力区域转移，区域转移的方向主要是中西部地区流向东部沿海省份。

　　图2是根据2009年二季度国家统计局对外出农村劳动力的最新调查数据绘制。二季度末全国农村外出务工劳动力为15097万人。按输出地来分，来自东部、中部和西部地区外出农民工比重分别为29.6%、37.6%和32.8%。按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。很明显，外出务工劳动力主要还是从中、西部流向东部地区，流向东部的农村劳动力占农村总流动人口的三分之一。

　　图3是2006年全国农村劳动力跨省流出前10名的排名情况，数据来源于全国人口抽样普查数据。安徽和四川是人口流出大省，两省流出人口超过了800万。而湖南和河南也分别超过了650万。另外超过500万以上流动人口的省份是湖北、广西和江西。

　　由于缺乏农村劳动力流入地的最新数据，但根据2000年人口普查资料，2000年广东吸纳了360多万的外省农村劳动力，居各省之最，流入劳动力人数占2000年跨省农村流动人口1080.84万人的33.44%，即相当于每三个跨省外出打工的农村劳动力，就有一个是去了广东省。浙江省紧随其后居第二位，2000年约有113万外省农村劳动力流入该省，这得益于浙江省民营经济的快速发展。2000年跨省流入江苏的农村劳动力也超过了85万人。跨省流入江浙两省的农村劳动力合计接近200万人，虽然仍比广东省少160多万人，但两省已成为农村劳动力区域流动的第二主要流入地。

　　从上面的一些事实可以看到，改革开放后中国出现了大规模的跨地区人口流动。这在世界经济史上也是少见的。在改革开放初期，劳动力的区域转移有效地化解了中国中、西部的就业压力，有利于劳动力在国内实现优化配置，也促进了流入地和全国的经济增长。

　　但是，从长期看，中西部青壮年劳动力的流失导致中西部地区，特别是农村地区的经济发展水平与东南沿海地区的差距进一步扩大，这又会进一步引起更多劳动力向东南沿海地区的转移。而以广东为代表的沿海地区吸纳劳动力主要是依赖于劳动密集型产品的出口。然而，长期依赖出口推动的增长模式是不可持续的，立足于出口贸易的就业转移也相应是不可持续的。在2008年全球金融危机爆发之前，中国长期对美贸易顺差，引起美国频频向中国施压。加上其他因素，中国采取了一系列汇率、环保和劳动政策，这实际上导致广东等地进一步吸纳劳动力的潜力已经非常有限。 　　

　　依赖出口的农民工区域转移模式除了受到外需的影响之外，还受到当地政府发展战略的限制。例如，广东经过近30年的发展，经济总量有了巨大的增长，但创新性、高端的、技术性含量高的产业比重并不高。为了提高产业结构，广东在2008年提出了产业升级计划，并提高生产劳动密集型产品企业的环保等要求，迫使许多劳动密集型中小企业转移到越南或柬埔寨等国家。

　　农村劳动力的区域转移也与产业的区域布局有关。制造业及与之相关的服务业发展越快，就业岗位也就越多。但中西部省份经济发展水平相对落后，因此，在中西部地区，第一产业总产值占地区生产总值的比重较大，这种产业结构所能提供的就业机会是有限的。在东部沿海地区经济发展达到一定发展水平的情况下，如何进一步促进相关产业在东部沿海地区和中西部地区之间的转移，从而促进就业机会的区域平衡是十分重要的问题。

　　由于与就业问题相关，这里必须提及产业区域转移的相关理论。按照发展经济学中的“发展极”理论，经济发展过程中资源首先会流向经济相对发达地区，形成“发展极”，然后，“发展极”所产生的“涓流效应”会惠及与“发展极”相对应的外围地区。“涓流效应”的一种表现形式就是产业在区域间的阶梯转移。结合中国的现实，目前似乎应该是制造业或劳动密集型产业向中西部地区的转移。东部沿海地区则实现产业升级，向技术密集型或服务业转型。但实际情况并不是如此，在东部沿海地区经济发展到一定的阶段后，这些地区的一些劳动密集型产业并没有向中西部地区转移。

　　与中国国内区域之间的产业转移形成对比，亚洲一些国家或地区向中国的产业转移却势不可挡。改革开放之初，当中国打开国门时，以日本、韩国、中国台湾、中国香港等地区为主的外资大举进入中国，其实质是一次亚洲劳动密集型产业的国际转移。中国正好利用了这次产业国际转移的机会，充分发挥中国廉价劳动力的优势，中国的贸易出口由此出现飞速增长。

　　一国内部区域之间产业的转移应该比国际产业转移遇到更少的障碍，但中国东部沿海地区劳动密集型产业为什么没有向中西部大规模转移？原因可能有三个：(1)各地区之间产业结构趋同阻碍了产业在地区或区域间的转移。改革开放以前，中国从备战的角度考虑，各地区产业结构就比较类似。改革开放之后，各地区之间产业结构趋同因为地区竞争和地区贸易保护主义进一步强化，这种强化作用尤其是在实现财政分权以后更为明显。(2)以劳动密集型产品为主的出口贸易是东南沿海地区经济发展的引擎，劳动密集型产业向中西部地区的转移会提高出口产品的运输成本，从而中东西部之间的产业转移未能发生。中国对外开放初期主要依赖廉价劳动力优势，并且由于国内市场狭小，当时转移到中国的劳动密集型产业所生产的产品主要是出口到国外，而不是内销。因此，这些产业从东部沿海地区向中西部地区的转移就会提高运输成本，从而抵消中国廉价劳动力的优势。外资就会向其他人力和运输成本更低的地区或国家转移。(3)由于中国农村富余劳动力较多，总有源源不断来自中西部地区的廉价劳动力供给来压低农民工工资。这样，东部沿海地区劳动密集型产业的生产成本上升幅度不足以引起这些产业向中西部地区转移。

　　三、中国产业就业结构失衡及其原因

　　中国就业结构矛盾的一个重要表现是就业人数在第一、第二和第三次产业中的分布严重失衡。在1990年末，第一产业就业人数约3.89亿，占就业人口的比重约为60%。而第二和第三产业就业人数分别约为1.39亿和1.20亿，占总就业人数的比重分别是21.4%和18.5%。到2007年末，第一产业就业人数约3.14亿，比重下降到40.84%，第二和第三产业就业人数分别约2.06亿和2.49亿，所占比重分别升至26.79%和32.40%。第一产业就业人数尽管绝对数和占总就业人口的比例都呈下降趋势，但无论是从绝对数还是从所占比重来看，第一产业就业人数都高于第二和第三产业就业人数。

　　按照其他国家，特别是发达国家的发展经验来看，就业人口的三次产业分布按从小到大的顺序排列应该是第一产业、第二产业和第三产业，并且第三产业的就业人口约占总就业人口的2／3。

　　中国目前第二产业就业人口所占比例与绝大多数国家，包括美国、日本等发达国家的比例是比较接近的，因此，第二产业的就业人口比重是比较合理的。中国与其他国家在就业结构上的最大差异体现在第一产业和第三产业就业比重上。

　　与发达国家或大多数国家比，中国第一产业就业比重太高。根据2009年《中国人口和就业统计年鉴》提供的国别比较数据，2007年，在24个国家或地区（包括美国、日本等发达国家和一些发展中国家）中，第一产业就业人数占总就业人数的比重排名在前几位的分别是巴基斯坦(43.61%)、泰国(41.73%)、印度尼西亚(41.24%)、菲律宾(36.12%)和罗马尼亚(29.47%)。而按2008年《中国统计年鉴》，2007年中国第一产业就业人数占总就业人数的比例为40.8%，居第四位。而同期，发达经济体第一产业就业人数占总就业人数的比重则低得多，如英国、美国、德国和日本分别是1.37%、1.43%、2.25%和4.24%。从上述国别比较可以看出，中国虽然自改革开放以来经济增长迅速，就业量有了显著增长，一部分劳动力也转移了第二和第三产业，但由于农村富余劳动力太多，仍有大规模的人口要从第一产业中转移出来。即使中国人口不变，第一产业就业比重下降一半，也有几亿人口要转移。

　　与第一产业就业比重过高相反，中国第三产业就业比重又太低。根据2009年《中国人口和就业统计年鉴》提供的2007年国别比较数据，第三产业就业人数占总就业人数比重最低的几个国家分别是：巴基斯坦(35.42%)、泰国(37.55%)、罗马尼亚(39.06%)，而根据2008年《中国统计年鉴》，2007年中国第三产业就业比重比这些国家还低，仅为32.4%。与发达国家相比，中国第三产业就业比重之低就更明显了。以美国、英国、日本三个国家为例，2007年这三个国家第三产业就业比重分别达到了77.96%、76.37%和67.89%。在同样的资本规模下，第三产业较第二产业或第一产业要吸纳更多的就业人口。因此，中国大量农村富余劳动力不能顺利转移到城市以及城市劳动力无法顺利就业与中国第三产业发展滞后密切相关。

　　第三产业发展滞后的原因是多方面的，其中最重要的因素有以下四点。

　　第一，第三产业中以服务行业为主，而受过去观念和计划经济体制的影响，非生产性的服务行业被认为是不创造财富的。[4]国民经济核算只统计“物质财富”的生产，而把服务业排除在外。实际上，服务行业也和生产部门一样生产财富，更为重要的是，根据发达国家的经验，服务行业是吸纳就业的重要渠道。因此，无论是从经济增长和就业的角度看，大力发展第三产业是十分必要和紧迫的。

　　第二，国有企业在国民经济中所占比重过大。国有经济需要控制的领域主要应该包括一些涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、能够增进重要公共产品和服务的行业以及支柱产业、高新科技产业的重点骨干企业等，但目前中央企业的行业分布面已明显过宽。国资委要求中央企业在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业保持“绝对控制力”，在装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘探设计、科技九大行业保持“较强控制力”，这十六大行业，遍布竞争及非竞争性行业。

　　表1列出了城镇国有企业单位就业人数占城镇第三产业就业人数的比重。在12个行业中，只有5个行业中的国有企业就业人数占城镇就业人数比重低于50%。而其他行业中，第三产业城镇就业人员主要集中在国有单位。其中，卫生和文化等行业的国有企业就业人员几乎占90%，教育业甚至超过了96%。国有企业（或国有控股企业）在竞争性行业中保持“较强控制力”会严重阻碍民营经济的发展，从而抑制就业的增长。

　　第三，中小企业主要集中在第三产业，而中小企业很多是民营。和国有企业比，它们面临更多的信贷约束。但中小企业经营灵活，被认为是就业增长的发动机。目前政府已对中小企业采取了许多针对性的扶助措施。国务院总理温家宝2008年11月中旬在广东调研时强调，中小企业在扩大城乡就业方面具有十分重要的意义，提出了扶助中小企业的四项措施，努力解决中小企业发展中的突出问题，促进中小企业又好又快发展。

　　第四，服务业提供的是无形的服务，生产与消费同步，服务的质量也更难衡量，因此，服务的交易需要良好的法治来约束。一些实证表明：一国法治水平来衡量的契约维护制度的质量，与其服务业比重显著正相关；政府规模与其服务业比重显著负相关；其中法治水平对服务业比重的影响在中低收入国家更重要。

　　四、主要结论和政策含义

　　改革开放以来，在中国城乡就业总量增长迅速的同时，就业的所有制结构、产业结构、城乡结构都得到了明显优化。但是，中国就业结构问题仍然很严重。

　　(1)中国就业结构最主要的问题之一是城乡就业结构失衡。解决城乡就业结构失衡的关键是彻底打破户籍制度，消除城乡之间劳动力自由流动的制度性障碍，实现劳动力资源在城乡和全国范围内的最优配置。另外一个重要措施是大规模的城市化。但目前中国大城市，尤其是特大城市，吸收劳动力的潜力已十分有限，因此，中国今后应依据各地区经济发展水平，建设与经济发展水平相适应的中小型城市，以吸纳农村富余人口。在大力推进城市化的过程中，也要充分挖掘农村就业潜力；注重发挥农村作为劳动力蓄水池的作用；结合中国总人口规模庞大的国情，摒弃单一发展大中城市的思路，积极发展小城市，尤其是要引导发展农村小集镇，实现农民的就地转移。

　　今后要努力实现就业机会在区域间的转移，即劳动密集型产业向中西部地区的转移。[7]一项重要的措施是改变中国依赖外需的发展模式。因为内需会支撑中西部地区劳动密集型产业的发展，有利于吸纳中西部地区的富余劳动力。促进就业区域平衡的另外一项措施是彻底消除地区之间的贸易保护和市场分割，让各地区能够根据比较优势发展特色产业，在全国范围内实现产业的合理布局。

　　(2)中国就业结构的另一个主要问题是产业就业结构的失衡。目前第一产业中的就业人口占总就业人口的比重太高，而第三产业就业比重过低。根据发达国家的经验，在同样的资本产出比下，第三产业能吸收更多的就业人口，因此，从舒缓就业压力的角度看，中国在保持经济增长的同时，应同时进行产业结构的调整，大力发展第三产业，促进就业增长。

　　首先，放松管制是促进第三产业发展的重要推动力量。过去劳动力市场改革所取得的伟大成就给予我们的最重要启示是，只有继续坚持就业制度的市场化改革方向，放松管制并进一步促进民营经济的发展，大力推进垄断部门的改革，才是解决或缓解中国就业压力的根本出路。国务院常务会议已于2009年4月29日讨论并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》。⑩其中有两项重要内容，一是深化垄断行业改革，拓宽民间投资领域和渠道；二是深化国有企业改革，进一步优化所有制结构，推动非公有制经济和中小企业发展。这是新的经济形势下深化体制改革和促进就业的重要举措，非常具有针对性。

　　其次，要促进第三产业的发展，就要将城市经济结构转型与第三产业发展相结合，这对特大型城市尤为重要。例如，上海市的第二、第三产业都提升得很快，但是相对于上海的资源容量、环境容量与商务成本，上海再走一般制造业的路子已经是走不通了。并且，作为长三角，甚至整个长江腹地的龙头，上海也要大力发展服务业。所以，上海对经济结构进行调整已势在必行。国务院于2009年4月29日正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，提出到2020年，基本建成与中国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。其他大城市也同样可以把城市化和第三产业的发展结合起来促进城市经济结构转型，并带动第三产业和就业的增长。

　　(3)中国就业结构的第三个问题是区域就业结构失衡。由于经济发展水平和就业机会的差异，中西部地区富余劳动力大规模向东南部沿海经济发达地区流动。东南沿海地区中，又以广东吸纳的外省市劳动力最多。但是，这种立足于外需的劳动力转移模式是不可持续的。通过区域协调发展促进地区平衡增长，并将经济的增长立足于内需，是矫正区域就业结构失衡的治本之策。增长模式的转变是一个缓慢的过程，因此，实现区域就业结构的合理和优化也将是一个较长的过程。但是，短期内的可行的办法是通过中西部地区的新农村建设来解决中西部地区一部分人口的就业问题。

　　调整就业区域结构失衡的另一项措施是消除地区垄断，发展地区特色产业，使得区域之间的产业能动态调整和转移，形成合理的区域产业布局，并促进就业的区域结构平衡。