我国正处在工业化、城市化加快发展的阶段，国外经验教训表明，这个时期正是大量土地被占用的时期。我国的基本国情是人多地少、人均土地资源相当稀缺，而我国的城市化路径又有其不同于西方发达国家的特点，对土地资源的占用和浪费现象可能会更严重。处理好工业化、城市化进程中的土地问题，珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地问题上犯错误，关系到我国现代化建设的进程。

　　政府主导推动的城市化滥占耕地、侵犯农民土地权益的现象很严重

　　按理说，城市化源于经济发展的内在需要，城市的发展本应是伴随经济发展的自然演化的动态结果。在城市化的进程中，政府只能是在短期内、在表象层面上起到一定的辅助性的推动作用，这是世界发达国家城市化进程中表现出来的共同规律。然而，我国的城市化进程表现出与这一规律较大程度的背离，政府推动力量扮演着远比市场力量更为重要的角色。

　　建国初期，我国城市化发展模式肇始于重工业优先发展的战略，在地域空间布局和主导产业培植方面表现出明显的计划经济色彩。改革开放初期，乡镇企业异军突起加快了中国的城市化步伐，表现为小城镇迅速增加、人口就地城镇化的显著特点。表面看起来，推动这一时期城镇化的动力更多地来源于经济因素，然而，政府行政力量则通过“建制城市化”自上而下极大地助推了这一进程。此后至今，我国的城市化进程愈来愈突出地表现出“政府主导推动型”模式。

　　这种政府主导推动模式过分扩大了政府在推进城市化中的作用。由于缺乏相关利益主体的有效制约，政府强权与资本结合在一起，导致征地欲望膨胀以满足城市化建设用地的巨大需求，由此造成了耕地资源的大量占用。同时在征地过程中，又因为拆迁补偿的不合理，严重侵犯了农民的土地权益，引发了不少社会纠纷，进而沉淀为潜在的社会不稳定因素。近年来各地频繁出现的强拆自焚事件即是例证。

　　政府主导的城市化具有两面性：在推动城市化发展的同时，又成为城市化快速发展的重要制约。为此，需要政府自我约束不断推动城市化扩张的欲望，尽快形成以经济因素为主要驱动力量的城市化新格局。在制度层面，关键是要对征地制度进行改革。因为在现行征地补偿规则下，地方政府能够从征地中获取大量的可支配的财政收入，因而不管中央政府如何调控，如何收紧土地审批权还是实行“世界上最严格的耕地保护制度”，都不可能从根本上扼制地方政府的征地冲动。为此，可以将现行的政府主导下的征地模式改变为“集体主导、政府监管”的模式。该模式的主要特征是农地所有者即农村集体通过各种途径将农地转变为建设用地，将这些建设用地参与城市开发或各种产业开发，将土地收益留在农村集体。在这种关系框架下，首先要明确区分公益用地和开发用地。对于公益用地，仍保留政府征地的模式;而对于开发用地，则完全由市场来解决，这时，政府的一个非常重要的角色就是对农地非农化市场进行监管。采用集体主导、政府监管的模式将对我国的经济增长方式、城市的扩张模式、城乡关系、房地产市场产生巨大的影响。经济建设和城市开发过程中建设用地的供应成本将比现行模式大大提高，有利于保护耕地和农民土地权益，促进城市建设用地的集约利用，促进城市健康可持续发展。

　　城市的粗放型增长模式导致土地资源的非集约利用现象严重

　　与政府主导推动的城市化路径相一致，迄今我国的城市化本质上是一种粗放式的增长模式。虽然改革开放以来，我国城市化进程取得了很大的成就。城市化率从1980年的19.39%快速上升到2009年底的46.6%;全国有超过6亿的城镇人口，形成了建设城市655座，其中百万人口以上的大城市有118座，千万人口以上的超大城市有4个。①但我国的城市化在很大程度上被简单看成是一个非农居住人口增加、行政区域变更，甚至是仅靠“圈地运动”以扩张城市规模的过程。尤其是80年代以来“摊大饼式”的小城镇发展战略的推行以及大、中城市新城区、超大广场等标志性建筑的建设热潮，导致对建设用地的需求无限膨胀、对土地的非集约化利用问题突出。

　　据统计，在1981～2004年共14年的时间中，我国城市建设用地从7415平方公里增加到30781.28平方公里，增长了300%以上，平均年增长率为22%，远远超过城市经济的增长速度。近几年对建设用地的巨大需求得到了一定程度的遏制，但是土地利用不合理，利用率低等造成的浪费现象依然严重。因此，如何扼制城市化对建设用地的非集约利用问题，是保证城乡经济协调和可持续发展的重要保证。众所周知，目前我国正处于城市化高速增长阶段，但土地自然供给的有限性和城市建设对土地需求无限性之间的矛盾，决定了我国城市化发展的道路不能再依赖用地规模的扩张。在这个特定的背景下，我国的城市化道路不能再因袭粗放式增长的老路，必须限制城市外延式扩张，走内涵式综合利用与开发、集约用地的道路。这就要求我们要转变土地利用方式，按照经济效益、社会效益和环境效益统一的原则来利用土地，改变目前粗放化、低效率的土地利用模式，集约利用土地资源。为此，提高农地非农化过程中的土地价格可以促使各地城市化过程中集约利用土地。

　　土地过度城市化阻滞了农民(工)市民化和土地的市场化流转

　　政府主导推动的城市化，同时也是一个土地过度城市化的过程。所谓土地过度城市化，是指城市土地扩张超过人口城市化。在土地过度城市化的情况下，大量农村人口涌入城市，城市建设步伐赶不上人口移居城市的速度，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换，造成严重的“城市病”。

　　我国的土地过度城市化有自己特殊性，主要表现在城市空间的迅速扩张和(真正能够融入)城市人口的缓慢增长。众所周知，近些年来，一些城市只是热衷于通过修编城市规划、设置开发区，盲目拉大城市框架，扩大城市占地面积，却不支持农村富余劳动力及人口向城市转移，甚至对农民进城务工经商和落户设置种种障碍。1990～2006年，中国城镇人口增长91%，城镇建设用地面积增长168%，城镇用地增长率与人口增长率之比为1.8∶1。而且城市化水平的提高，相当程度上是统计口径变动和行政区划调整的结果，如果扣除统计意义上的城镇人口，城镇用地增长率和人口增长率之比会更高，土地城市化过度超前于人口城市化。②据中国可持续发展信息网(2004)公布的数据，我国近年来被占耕地农户中，有1.5%的人得以安置就业，仅有5.8%的人得以转为城市居民。

　　我国现有的城市化水平难以真正从社会学意义上减少农民，也就难以真正解决“三农”问题。在小城镇热、开发区热等一系列热潮过去之后，农民的土地被“城市化”，但他们自身及其家属却被抛在了城市之外。土地过度城市化导致失地农民增加，而农民(工)融入城市困难，一个直接后果就是农地的市场化流转受阻，农业的适度规模经营难以达成。其中的逻辑是，数亿农民虽然长期在城市务工，但内心深处知道自己不是城里人，或迟或早要回到农村，土地(至少在农民的心中)依然具有相当重要的生活保障功能;于是，在土地的保障意义大于依靠流转追求土地收益最大化的时候，土地的市场化流转不畅通自在情理之中。

　　因此，必须改变盲目求“大”求“快”的土地城市化战略，真正地依靠产业驱动来发展城市化，加强城市的内涵建设，以接纳更多的农村迁移人口。只有这样，才能从根本上保证农民真正获得“城市人”地位，享受“城市人”待遇，真正解决农民多土地少的矛盾，促进土地的市场化流转。

　　城市化泡沫与土地财政的恶性互动加剧宏观经济风险

　　政府主导推动的城市化，容易导致城市化泡沫。城市化泡沫本质上是一种泡沫经济，指的是在城市化过程中，由于存在超过城市经济发展实际需求的投资而形成的虚假的城市繁荣。有人指出，我国的城市化泡沫风险主要表现在三个方面：一是功能雷同的大都市泡沫;二是过分追求城建乘数效应的房地产泡沫;三是不计成本的所谓城市化建设高潮。③中国的城市化泡沫实有其例，如“在高房价、卖地财政、公务奢侈消费以及政府融资平台的金融风险纠结之中，位于鄂尔多斯的“鬼城—康巴什”成为中国城市化泡沫的‘浓缩样本’”④。

　　城市化泡沫的财政基础就是卖地财政，或称土地财政，两者之间形成了相互强化、相互支撑的互动机制。一方面，地方政府为了增加财政收入，追求城市扩张直至城市化泡沫也在所不惜。但在财权上收入的同时并未相应减少地方政府的事权，同期地方财政支出占总支出的比重却从71.7%提高到74.1%。在这种情况下，地方政府的工作重点自然会转向可支配税收多的项目。地方的发展模式也就从最初的追求工业为主，转为追求城市发展为主的发展方式。于是，地方政府纷纷通过低价征得土地来搞工业园区、招商引资，且只有通过土地获得银行贷款来搞基础设施建设，从而推动城市化发展，一发不可收拾，城市化泡沫频现。另一方面，城市扩张则为地方政府开辟了名副其实的滚滚(土地)财源。财政收入为地方政府推进城市化建设提供了额外的资源，而且在一定阶段内城市化程度越高，房地产价格越高，单位土地出让金收入就越多，为政府提供了更多的财源。

　　土地财政及其支撑下的城市化泡沫给宏观经济带来了巨大的风险。一是地方政府融资平台所隐藏的债务风险。在东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区更高，2000年以来，陕西省咸阳市已经完工和正在施工的15个项目，实际投资9.53亿元，银行贷款占76.7%。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。二是房地产泡沫破裂的金融风险。近年来各大中小城市的房价持续非理性高涨，其主要原因在于土地财政所助推的土地价格上涨，房价泡沫蕴藏着巨大的金融风险，这是日本、美国等发达国家和我国香港地区所共同经历过的教训。三是超过城市发展需求的城市设施给城市发展带来的包袱。因为作为公共产品或准公共产品的城市设施的使用或运行是需要成本的，如果城市设施的运行成本大大高于对这些设施利用的收益时,这些设施为城市带来的不是福利的增长，而是包袱的加重。

　　因此，抑制城市化泡沫，落实城市化的科学发展观显得尤为重要。根本的出路就在于斩断城市扩张与土地财政之间的利益链条。具体措施可以通过法律手段强行从土地出让金中划拨出较大比例的资金用于公租房和保障性住房建设，以满足城市低收入群体和进城农民工的住房需求。其次，我们要加大城市市场体制和城市管理制度改革，从制度供给高度，建立预防城市化泡沫的预警系统，使中国城市化在“市场主导型”而不是“行政主导型”轨道上健康推进。

　　“伪逆城市化”现象对农村土地权益的另类瓜分

　　逆城市化是指在城市化后期大城市的人口和就业岗位向大都市周边的小城镇、非大都市区或远方较小的都市区迁移的一种分散化现象。从发达国家的经验看，传统的城市化带来了人口密集、就业困难、房租昂贵、水电紧张、交通拥堵、环境恶化等“城市病”后，即而出现了“逆城市化”现象。“逆城市化”不是非城市化，而是城市化发展的另一种模式，是更高层次的城市化。它是以发达的现代科技、交通、通讯手段为前提的，能保证“回流”者在回归乡土后并不会产生与社会主流脱节的疏离感，与此同时，生活质量和幸福感不减反增。

　　我国的城市化并未发展到逆城市化阶段，但2010年的一则新闻将逆城市化一词炒成热词。该报道称，在中国人口流动最频繁区域之一的浙江省，当地的户籍管理部门发现，全省“农转非”数量从2004年时的57.7万人降至去年(2009年)的18.9万人，降幅高达67%。据此有人推测：不愿意进城落户，甚至把户口从城市中反迁回农村的“逆城市化”现象，已悄悄在中国东部一些发达地区城乡间出现。甚至还有人将浙江义乌部分公务员为了巨额利益把户口迁入农村现象称为逆城市化。更有人过于乐观，称“逆城市化”趋势下中国村镇发展面临新的机遇。

　　然而，上述各类人将非农户口回迁农业户籍、或原农业户籍人员考上大学或出嫁后不愿意将户籍转为非农户籍的现象并非是真正的逆城市化。他们之所以在进城后又选择把户口回迁，大多是为了从拆迁、土地集体承包、转租等活动中分得收益。将户籍回迁农村以获取农村土地利益的现象归为“逆城市化”并不准确，这实际是一种由城乡二元社会结构所导致的“伪逆城市化”现象。

　　这种“伪逆城市化”的现象本质上是对农村集体利益，尤其是土地利益的另类瓜分。建国以来，我国农民长期要承担上缴农业税与统筹提留款的义务，支援了国家工业化和城市化;而如今，在推进城乡一体化的时候，农村土地升值了，这些“公务员”们就想着既拿一份国家工资，享受国家福利分房或单位集资建房的福利后，又以“农民”的身份参与村集体的土地分配或享受村集体资产收益分红，本质上是对农村土地权益的隐秘性瓜分，需要采取一定的措施进行治理和防范。

　　综上所述，改革开放以来，我国的城市化取得了巨大的成就，这一点不可置疑。然而，由于近30年来的城市化脱胎于计划经济体制，政府力量在其中是主导性的推动力量，由此带来了一系列的城市化失误和偏差，主要表现为增长的粗放、过度的土地城市化、城市化泡沫以及伪逆城市化等现象。这些城市化的失误和偏差自然带来了一系列的土地问题，如对耕地的滥占、对农民土地权益的侵犯、对建设用地的非集约化利用等等。如不能及时认识并予以解决，这些土地问题本身又会进一步强化上述的城市化失误，使我国的城市化失误和土地问题陷入一种相互强化、恶性循环的怪圈。(作者分别为浙江大学中国农村发展研究院教授、博导;博士后)

　　注释

　　①《2009中国城市发展图皮书》。

　　②郑文晖，宋小冬：“劳动与资本双重过剩下的中国城市化进程”，《人口研究》，2009年第3期。

　　③张孝德：“中国城市化过程中的政府悖伦与城市化泡沫”，《中国经济时报》，2004年4月16日。

　　④中国建设网：http://news.cbi360.com/10805.html。(黄祖辉 陈胜祥)