●在双轨制下，有些经营性项目从出让形式转为划拨，不仅容易造成国有资产流失，而且还会产生腐败

　　●抑制土地腐败的关键是要将土地利用规划、土地供应计划、土地供应程序全部公开，征求公众意见

　　土地领域作为权力寻租的重灾区，近日又有了新动向。

　　国家土地副总督察甘藏春近日表示，我国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调 控能力。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。也就是说，未来政府行政办公用地，能源、电力等行业用地，学校、医院、 博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。

　　国土部官员所透露的上述信息，被业内专家普遍认为是土地反腐的一大利好消息。

　　取消双轨制可堵腐败之门

　　近年来，落马的“土地爷爷”、“土地奶奶”层出不穷。今年年初，一家知名媒体统计整理了2009至2010年发生在土地、建设领域的30个腐败案件，涉案人员平均涉案金额超过870万元。

　　其中，被称为辽宁抚顺“土地奶奶”的罗亚平贪污受贿案尤其引人注目，该案被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。

　　“权力腐败中最受人们关注的是行政领域的权力腐败。土地管理领域和房地产交易领域的腐败，是近年来最严重的行政权力腐败之一，也最易引起民众愤慨。”中央党校教授林喆在接受《法制日报》记者采访时说。

　　而土地供应双轨制，被专家认为是导致特权用地、土地寻租的重要通道。

　　所谓土地供应双轨制，就是通过两种方式完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位；一是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌3种方式出让土地。

　　记者查阅资料发现，双轨制正式确立的时间并不长。改革开放前，我国土地使用一直施行无偿行政划拨的制度，土地资源浪费严重，利用效益低、土地资 源配置不合理以及产权关系不明确等问题突出。改革开放后，1988年通过的宪法修正案确定了“土地使用权可依法转让”。上世纪90年代初，我国建立起土地 有偿、有限期使用，可依法进行土地交易的城镇土地使用制度。从2002年起，国土资源部开始明确商业用地等实行招拍挂制度。但政府机关、科研机构、教育机 构、事业单位以及一些工业用地仍然通过划拨、协商等方式取得土地使用权。

　　正是在“划拨”的过程中，给行政权力留下了可以操作的空间。

　　据中国人民大学土地管理系教授严金明分析，在双轨制下，国有划拨与有偿出让两种形式的划分有一定难度。如对教育、医院用地统一实行划拨，但是对 一些民办学校、民营医院却又不能无偿使用土地；又如中西部地区的基础设施建设主要依靠国家投入，如果建设用地有偿使用，这无疑增加了国家的投入；又如高速 公路、铁路等项目过去都是国家投资，现在采取合资或股份制，以企业形式经营收费。医院、加油站、高速公路等设施到底是公益性还是经营性的，有时很难鉴定。 因此，从这些情况来看，对公益性与经营性的内涵与外延界定还有一定困难，概念也很模糊。

　　“这种模糊的概念与界定，容易引发腐败。在双轨制下，有些经营性项目从出让形式转为划拨，不仅容易造成国有资产流失，而且在交易过程中是否公开 透明也存在疑问，甚至还产生腐败。土地交易涉及资产很大，有偿出让与国有划拨存在天壤之别，一个是高价，一个无偿，这势必导致一些人千方百计去钻政策空 子，寻求市场与划拨之间的差价，从而牟取暴利。”严金明说。

　　“取消土地供应双轨制的政策关注了‘土地的获得’问题，这就杜绝了很多寻租现象的发生。走市场化道路最起码从形式来看是明码标价的，暗箱操作相对困难，那么通过‘走后门’、‘贿赂官员’等方式获得划拨土地的现象将可以得到抑制。”林喆说。

　　土地行政权力过分集中

　　层出不穷的土地腐败问题背后，是附着在土地上的行政权力过大。

　　江西省南昌市国土局原局长周宏伟落马之后，在其《忏悔书》中叙述道：“在日常生活中，我经常与大款、老板打交道，为寻求我的帮助，一些大款、老 板动辄一掷千金，不惜十几万、几十万甚至上百万地送给好处，一旦经受不住这样的考验，就会走向犯罪深渊。我就是他们的牺牲品。”

　　排队送礼人之多令周宏伟感叹：“送礼的人太多，有的放下就走了，连人都不认识，根本记不清哪笔钱是谁送的。”

　　东北大学文法学院的一位研究者向记者分析说，我国现行的有偿出让国有土地使用权制度的确立，主要是政府推动、操作、行使所有权和管理权的结果。 在出让制度中，一方面政府部门向社会出让国有土地使用权，另一方面政府部门也制定、设立国有土地使用权规则和使用权的基本规范、维护地产市场秩序、监督和 惩治违规行为。由于在从土地被“因公共利益征用”开始，直至受让人与土地行政主管部门进行交易的整个过程中，行政权力起主导作用，即出让的每幅地块、用 途、年限和其他条件，都需要由政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，土地才能 出让。因此，在土地出让过程中，行政机关便具有了十分特殊的地位。在市场经济条件下，权力就是一种垄断性的利益资源，一旦官员利用这种资源进行权钱交易、 暗箱操作，就会出现行政性市场垄断，导致市场失效和不公平竞争，资源无法实现优化配置，进而使得土地腐败滋生并蔓延开来。

　　中国人民大学土地管理系副教授张秀智在她的一项调查中发现，47%的被调查者认为，我国土地行政权力配置不合理。

　　“以某大城市的房屋土地资源局为例，该局负责全市与房屋、土地、地质矿产以及住房制度改革相关的各项工作，但其内部仅设一个与土地事务相关的部门——土地利用管理处，涉及城乡土地管理各项业务职能，是一个权力高度集中的土地职能处室。”张秀智说。

　　张秀智认为，土地行政权力配置不合理、权力过分集中、缺乏制衡与监控，是导致土地行政腐败以及土地违法案件发生的关键原因之一。