为适应统筹城乡发展的需要，山东省莱芜市2008年编制完成《统筹城乡一体化发展总体规划》，按照城乡统筹、一体发展的思路，将全市2246平方公里作为一个整体，打破城乡、区域、产业等界限，对城乡布局、产业发展、基础设施、公共服务等进行统筹规划，在全市推进城乡一体化发展的实践中起到了重要引领和指导作用。

规划编制背景

    我们打破过去城市与农村分头规划的惯例，进行城乡统筹规划，主要是基于对上级政策方针、经济社会发展的一般规律和对莱芜市情的认识与把握。

    从中央有关方针政策来看，早在2002年党的十六大上就提出了“统筹城乡发展”，之后不断完善；2007年党的十七大进一步提出要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，由“统筹城乡”上升到了“城乡一体化”；特别是党的十七届三中全会，作出“三个进入”的判断，提出要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求，到2020年“基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”。由此，“城乡一体化”被提到了国家战略的高度，为我们逐步消除城乡二元体制的改革探索指明了方向。特别是2008年我国《城乡规划法》正式颁布实施后，规划制度也进入了由城乡分治向城乡一体规划转变的新时期，对我们的规划工作提出了新的要求。

    从城乡关系演变的基本规律来看，根据国际经验，人均GDP超过1000美元、农业占GDP比重降到15%以下、城镇化率达到35%以上，就进入了工业化中期阶段，正处在工农关系调整的转折时期，开始具备工业反哺农业、城市支持农村的条件；当人均GDP超过3000美元、农业占GDP比重降到10%、城镇化水平达到50%时，是推动城乡融合、一体发展的最佳时机。莱芜市2007年人均GDP超过3000美元，农业占GDP的比重仅为6.2%，城镇化水平达到50%，已经进入了以城带乡、以工促农、城乡互动、一体发展的重要阶段，推进统筹城乡一体化发展正当其时，作为发展的龙头、工作的先导，我们的规划工作必须率先做出突破。

    从莱芜的发展情况看，莱芜1992年由县级市升格为地级市，不带县，只有两个区，是全省人口最少、面积最小的市，大企业较多，工业增加值占GDP的比重超过65%，以城带乡、以工促农的基础较好，推进城乡一体化具有得天独厚的基础条件。因此，市委、市政府从2007年起就围绕破除城乡二元体制障碍、加快统筹城乡发展，进行了一些改革探索；2008年初，制定实施了《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》，开始把推进统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线；2008年10月，莱芜市被省委、省政府确定为“全省统筹城乡发展改革试点市”。在这种形势下，原有的城市总体规划已经不能适应发展要求，需要我们做出新的探索。

规划方法（技术路线）和主要内容

    城乡总体规划是规划领域里的新课题，与城市总体规划相比，最大的差别是在规划范围上将城市和农村一并纳入，这方面还没有典范先例，规划的编制内容、规范和标准等无章可循。我们在立足实际，深入调研分析的基础上，将规划的总体思路确定为：着眼于逐步破除城乡二元体制，坚持打破城乡、区域、产业等界限，把全市城乡2246平方公里作为一个整体统筹考虑，对工业与农业、城市与农村、市民与农民进行统筹规划，加大以工促农、以城带乡力度，逐步破除城乡二元体制，努力推动城乡政策上平等、产业上互补、国民待遇上一致，促进城乡互动、一体发展。

    在技术路线上，主要是采用了“问题与目标导向”的技术路线。首先，解读莱芜城乡一体化发展现状，总结存在的问题；然后，制定发展目标，提出发展策略，从而展开城乡一体化规划布局；最后，提出规划实施的政策措施等。整个规划的编制，主要是委托山东省城乡规划设计研究院承担。从2007年开始，我们与设计单位一起，组织专门班子，分8个小组开展市情调研，走访座谈100多个部门单位，搜集资料1200余件，整理形成了17万多字的《基础资料汇编》；2008年6月完成了现状调查与现状评析，形成了《专题研究报告初稿》和《城乡空间布局初步方案》；8月拿出了规划纲要，12月完成了规划成果。12月17日--18日，由建设部规划司、中国城市规划协会、同济大学等省内外的领导和专家组成的审查组，对我们的规划进行了审查论证并予以通过。

    整个规划主要是围绕解决城乡二元体制造成的种种城乡二元分割问题，重点对城乡发展中的产业、人口、用地、空间结构、生态环境、资源、基础设施与公共服务设施、实施措施等重大问题进行专题研究，探索建立城乡一体、互融互动的体制框架。规划的技术路线和主要内容如图。

规划统筹城乡发展目标

（一）总体目标

    在全省率先建立城乡经济社会发展一体化体制机制，形成和谐的城乡一体化发展示范区。（1）城乡经济共同繁荣，培育地方产业集群，大力发展现代农业；
（2）城乡居民生活水平差距显著缩小，农民人均纯收入2030年比2008年翻两番；（3）推进城乡基本公共服务均等化，繁荣城乡文化，城乡居民人人享有接受良好教育的机会，基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，城乡社会管理体系进一步完善；（4）资源节约型、环境友好型城乡生产体系基本形成，城乡人居和生态环境明显改善。

（二）分阶段目标

    2012年完成城乡互动发展，城乡一体化发展的体制机制基本建立；2020年实现城乡初步一体化；到2030年基本实现城乡一体化；2050年前后进入城乡高度一体化阶段。

政策机制创新与实施效果

    莱芜市在推进统筹城乡一体化发展过程中，坚持以《统筹城乡一体化发展总体规划》为先导，以政策机制创新为根本，着力构建城乡一体、充满活力、富有效率、更加开放和有利于科学发展的体制机制，积极探索了行之有效的实现途径。

（一）大力推进“六个一体化”，构建城乡一体化发展的体制框架。

    一是推进城乡规划布局一体化。按照城乡总体规划及产业、人口等12个专项规划，加快构建“一城六镇多点”的城镇体系，“一城”为莱城、钢城、口镇、雪野组成的带状组团式城市；“六镇”为寨里、牛泉、苗山、羊里、杨庄、辛庄等六个小城镇；“多点”为多个乡村居民点，将城市规划区外的864个行政村规划调整为87个农村社区、224个基层村，初步形成中心城、小城镇、农村新社区（中心村）、基层村梯次分明、布局合理的城乡空间新格局。

    二是推进城乡产业发展一体化。按照“经济区域化、产业集群化、资源配置市场化”的思路，优化产业区域布局，规划建设“三大产业板块”，推动城乡产业融合发展。在北部，发挥山水生态资源优势，以雪野旅游区为重点，发展生态旅游板块，去年接待游客436万人次，实现旅游总收入16.4亿元；在中西部，发挥姜蒜产业优势，以莱城姜蒜产业区为重点，加快发展姜蒜加工储运板块，先后发展姜蒜标准化生产基地30多万亩，年储运加工能力150万吨；在南部，发挥钢铁产业优势，以服务配套莱钢为重点，加快发展钢铁加工物流板块，先后发展钢铁深加工、物流企业近700家。目前，“三大产业板块”涵盖了全市70%的区域，集聚了全市80%以上的经济总量，成为城乡产业融合发展的集聚区。

    三是推进城乡基础设施建设一体化。按照“区域共建、城乡联网、设施共享”的思路，重点加快城市供水、供电、供气、通讯等基础设施向农村延伸，全市村村通油路、通自来水、通有线电视、通网络率分别达到99%、92%、50%和99%，天然气管网延伸到10个镇（街道），覆盖面达到50%。推进城乡公交一体化，构建起覆盖市区和所有镇村的城乡公交网络，农村居民由村到镇只花1元钱，从镇到市只花2-3元钱。

    四是推进城乡公共服务一体化。主要是加快城市资源向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播。如建立了城乡医疗卫生机构融合发展机制，全市19家乡镇卫生院全部与城市医院建立托管、合作关系，乡镇卫生院领办村卫生室率和村卫生室网络化管理率均达到100%，农村医疗卫生服务水平明显提高；深入实施“科技信息村村通”工程，建立了市、区、镇、村四级联通的网络信息平台，组建了科技专家顾问团，农民既能通过远程网络系统获取农业科技信息，又能得到农业科技专家的现场指导服务。同时，还健全了城乡一体的文化、教育、体育、精神文明建设体系，农村文化大院、健身设施村庄覆盖率分别达到75%和80%。五是推进城乡就业和社会保障一体化。按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，建立起就业、养老、医疗、住房、救助等十大民生保障体系。如在就业保障上，市财政每年拿出1700万元专项资金，采取政府花钱买服务、向群众发放“培训券”的方式，累计免费培训4.8万人， 80%以上实现了多途径就业创业，全市保持了城镇零就业家庭和农村零转移就业贫困家庭“动态消零”。在养老保障上，从2007年开始就推行农民社会化养老保险，50岁以上农民全部纳入养老保障范围；去年又按国家新型农村养老保险标准，实现了新农保全市覆盖。在住房保障上，改革经济适用房、廉租房运作方式，探索建立以货币直补为特点的住房保障机制，每年解决1500户城市低收入家庭和1000户农村困难家庭的住房问题。六是推进城乡社会管理服务一体化。以建设新型农村社区为抓手，在农村集中居住区、中心村规划建设130处社区服务中心，为农村居民提供医疗卫生、文化体育、社区警务、计划生育等“一揽子”服务，初步实现农村社区化服务全覆盖；全面推行“便民服务全程代理制”，设立市、区、镇、村四级代理机构和代理员，对与群众生产生活相关的200多个服务项目实行全程代理，使群众只跑一趟路、只进一个门、只找一个人就能办成事。

（二）着力促进“三个集中”，探索城乡一体化发展的实现途径

    一是做好土地流转的文章，促进农业向规模经营集中。重点健全完善农村土地承包经营权流转的经营激励、利益协调、考核奖励等政策机制，在乡镇建立土地流转服务大厅，在各区建立服务中心，引导各级按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地流转、规模经营。市里出台“双奖”制度，由市财政对组织流转耕地的村集体、受让耕地的大户或企业，分别给予每亩50-100元的奖励，先后发放奖励资金600多万元。探索了企业+村级组织+农户、龙头企业+合作社+农户、专业大户+农户、农户+农户等多种土地流转模式。截至目前，全市累计流转耕地23万亩，占耕地总面积的24.7%；流转林地64.6万亩，占宜流转面积的80.3%。

    二是做好“飞地经济”的文章，促进工业向园区集中。为有效解决工业布局分散、部分偏远山区乡镇环境制约突出、近郊乡镇发展空间不足等问题，遵循“项目集中、发展集约、产业集群”的原则，规划建设了高新技术产业示范区、莱城工业区、钢城经济开发区等重点工业园区，引导不适宜发展工业的乡镇突破行政区域界限，到重点工业园区因地安置项目。市里专门出台鼓励发展“飞地经济”的政策，规定凡异地建项目，实现的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税种形成的地方财政收入，70%归引进方，30%归项目所在方，既调动了不适宜发展工业的乡镇异地建设项目、培植工业财源的积极性，促进了产业集聚，又为现代农业和服务业发展腾出了空间，实现了一举多赢。

    三是做好农民变市民的文章，促进人口向新城镇新社区集中。在全市取消农业、非农业户口性质划分，建立城乡统一户籍管理制度基础上，逐步消除附加在户籍制度上的养老、医疗、计划生育等各种城乡差别，从根本上破除城乡户籍藩篱，为农村人口向城镇人口转移打开了制度通道。同时，大力实施新城镇、新社区“两新”工程，按照小城市的发展要求规划建设新城镇，按照小城镇的要求规划建设农村新社区，加大合村并点力度，不断完善土地、建设、拆迁补偿、就业安置等政策措施，促进人口集中居住。全市已启动建设58个农村新社区，规划建筑面积700万平方米，全部完成后可集中安置21万人。

（三）探索推行“两股两建”，建立城乡资源要素充分流动的市场化配置机制

    随着社会主义市场经济体制的建立与完善，传统农村经营管理体制特别是农村产权制度越来越不能适应发展要求，农村产权权能不清、权利不明等问题制约了土地、房屋等资源要素在城乡之间自由流动，在很大程度上影响了农村市场化和城乡一体化发展步伐。对此，莱芜市把深化农村产权制度改革作为一项基础性工程，在做好农村产权确权颁证工作的基础上，积极探索“两股两建”的改革路子，发挥市场配置资源的基础性作用，努力打破城乡市场分割，促进城乡资源要素充分流动，加快了城乡融合发展。所谓“两股”：一是土地承包经营权股权化。在坚持土地集体所有、土地用途和承包关系不变的前提下，在农业产业化基础较好、农业能实行企业化管理或有外来企业投资开发的村，将农村的土地承包经营权以一定土地面积为单位量化为股权，农民可以用股权参与农村新型合作经济组织，按股获得收益，实现土地承包经营权的价值化和有偿化。目前，全市已完成土地股权化改造8.6万亩。二是农村集体资产股份化。在集体经济发达、农村企业化发展趋向明显的村，对集体资产或经营性资产进行股份制改造，按集体经济组织成员人数、“农龄”等因素设置股权，把集体的资产股份分配到人，股随人走，实现集体资产明晰化。目前全市集体资产较多的村已基本完成股份化改造，村民人均年分红1000多元。所谓“两建”：一是建立新型农村合作经济组织。采取典型引路、政策激励等多种措施，全力加快农业合作社、股份公司、专业协会等农村经济组织的发展，促进农村经营方式转变，提高农民组织化程度和现代农业产业化水平。截至目前，全市共成立各种新型农村合作经济组织496多家，有40%的农户参与了合作组织。二是建立城乡统一的建设用地流转制度。就是实行城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，把农村和城市的建设用地统筹起来考虑，以市场化的手段建立起城乡建设用地统筹安排、农村建设用地指标有偿使用的机制，解决城市建设用地不足与农村集体建设用地闲置的矛盾。近年来，全市通过实施土地“增减挂钩”等办法，累计腾出土地8000多亩，既增加了城市建设用地，又通过复垦增加了农村耕地，还为农村发展提供了大量资金，实现了一举多赢。

    通过近年来的探索，《莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划》取得了良好的实践效果，全市城乡经济社会实现了又好又快发展，城乡民生保障水平不断提高，城乡经济社会持续健康发展，城乡差距逐步缩小，城乡社会保持和谐稳定。去年，全市实现地区生产总值546.3亿元、地方财政收入35.3亿元，分别是“十一五”初的1.94倍和2.43倍；农村经济总收入达到567.7亿元，是“十一五”初的2.1倍；农民人均纯收入连续7年保持两位数增长，去年达到8311元，城乡居民收入差距比缩小为2.53:1。