【摘要】沿海化浪潮下众多滨海城市迎来了沿海大项目，这些城市总体规划的编制在沿海大项目背景下也需要注入新的思路。文章以惠来县为例探索沿海大项目背景下总体规划的编制，规划从城乡空间结构、产业布局、生态保护及水资源配置等方面落实城乡统筹，并在城乡统筹视角下进行中心城区空间布局规划。此外，大项目建设也对总体规划的实施具有重大影响。

    【关键词】总体规划；沿海大项目；城乡统筹；空间布局；惠来县

规划编制背景

    在沿海化浪潮的背景下，众多大项目相继落户中国沿海一带。如辽宁营口市迎来了投资130亿元的中冶京诚项目、中海油50万吨重交沥青、营口港80万吨原油储罐以及100万吨乙烯项目、30万吨原油码头建设项目。浙江三门县投资450亿元的三门核电项目以及投资20亿元的天然气储运项目等相继建设。

    位于粤东沿海的惠来县也迎来了中石油5000万吨炼油、中海油LNG及中广核惠来核电等大项目。沿海大项目的落户使正处于发展中的惠来迎来了新一轮发展机遇，引导相关产业的集聚发展，并将极大的推动惠来的产业结构升级，带动惠来社会经济发展迈上新的台阶，同时也必将对城市的规划与建设产生重大影响，惠来县城市总体规划正是在这个背景下进行编制。

    城乡关系历来是城市发展的重点问题，如何协调城乡关系，是各学科长期研究的热点问题。县域作为我国基本的行政单元，是城乡结合最基层的区域，探索城乡统筹在县城总体规划中的实践意义重大。国内学者进行了多方面的探索。崔立烨等（2009）从县级城市总体规划现存问题入手，从规划层面上解决城乡“二元”结构向“一元”转变和城乡统筹、和谐发展问题。李肇娥等（2009）以米脂县城总体规划为例，探讨总体规划阶段在空间布局上落实城乡统筹的措施和方法。项志远等（2010）结合苍南县规划编制实践，以期对县域总体规划编制的技术、方法和内容的探索以及实现“规划一张图，城乡全覆盖”有所贡献价值。

    沿海大项目的建设对县城城乡统筹发展带来了新的机遇和要求，从城乡统筹的角度探索沿海大项目背景下县城总体规划的编制，在理论上对于县城总体规划编制方法的研究以及在实践上对于惠来县城市的发展，都具有重要意义。

规划技术路线

    传统城市总体规划大多为开发导向型规划，规划方案立足于对现有资源的最大化开发利用，追求发展的规模和速度，规划首先明确发展用地的规模、定位、布局等，再进行保障体系的配套。惠来县城市的规划面临着大项目和重大发展机遇，城市总体规划不能完全套用固有技术路线，而应重点关注大项目的影响研究以及城乡统筹发展的落实。

    因此，如何建构惠来的空间发展框架，最大程度的承载大项目发展机遇，促使惠来城市功能升级，是规划研究的重要问题。针对这几个问题，惠来县城市总体规划的编制在技术路径上采用了较强的目标导向性因素，即明确规划需要解决的问题和需要实现的目标：

    （1）把握大项目机遇，明确城市发展目标。依托重大发展机遇，分析资源及现状基础，通过专题研究及大项目影响研究，明确城市发展定位与发展战略，明确城市职能及发展方向。 

    （2）应对大项目机遇，构建空间发展框架。从城乡统筹的思路下重点考虑大项目对县域结构、产业、生态的影响及对中心城区空间布局的影响。统筹县域发展资源，明确县域城乡空间结构、产业布局及生态保护框架；理顺城区与产业基地空间关系，确定中心城区功能布局，构建支撑跨越式发展的城市空间框架；加强水资源、产业、交通、港口岸线等重大要素研究，建立城市发展支撑体系。

大项目影响下的城乡统筹规划

县域城乡统筹发展

县域城乡发展空间优化布局

    基于对惠来资源禀赋条件、沿海大项目的带动影响，提出 “沿海突破、中部集聚、山区保育”的县域空间发展战略。规划确定县域空间发展结构为“一主三副、两带五区”。形成以中心城区为龙头，以重点镇为支撑，分工合理、组织有序的城乡发展格局。

    中心城区形成集城市服务功能及产业发展功能为一体的惠来中心城市。靖海、葵潭、岐石三个重点镇为城市发展的重要节点，发挥城镇的集聚作用，带动农村发展，与农村形成合理分工。由沿海大项目串联构成沿海产业拓展带，形成惠来极具潜力的产业带。

    规划形成四个城乡统筹发展区和一个生态屏障区，打破行政区划，将县域空间按照发展重点进行重组，统筹城乡发展，加强生态保育，引导全县城乡、产业发展。

城乡统筹的产业空间布局

    产业空间布局强调集聚发展以实现规模效应。在惠来县城市总体规划中，以城乡统筹的思路重点考虑大项目的集聚发展以及产业发展对县域经济和乡镇、农村的带动作用。

    大项目在惠来县域沿海一带发展，沿海地区聚集了三大产业基地，包括沿海石化产业基地、沟疏—赤澳临港产业基地、东部能源产业基地。同时，在产业基地后方腹地形成三大服务业发展区，包括中心城区现代服务业发展区、葵潭商贸物流产业区、大南山旅游生态产业区，完善惠来县生产性服务和生活性服务职能。

    在县域产业总体布局基础上，根据各镇镇情特色，选择适合各镇发展的主导产业。紧邻产业基地的沿海乡镇主要发展大项目下游产业，如岐石镇发展石化下游产业，前詹镇发展临港制造业，通过产业的城乡统筹布局，实现城镇和农村产业的协调发展，形成中心城区、镇、村层次明确，互补发展的产业结构。

城乡一体的生态保护结构

    随着沿海大项目的建设，惠来面临跨越式发展带来生态环境恶化的风险，生态环境的保护显得越发重要。规划应坚持生态环境保护与开发建设并重的原则，严格保护现有林地、基本农田，建立城乡间生态防护圈，建立产业基地与城区生态隔离廊道，保障惠来生态可持续发展。

    规划形成“一区一带四廊八核”的城乡生态结构。“一区”指惠来县北部生态屏障区，是县域内生态保护的核心。“一带”指惠来县南部广阔的近海水域和海岸带，是全县区域生态环境的门户屏障。“四廊”指惠来县四条河流水生态廊道，包括龙江河、罗溪河、雷岭河和狮石湖水。“八核”指惠来县八个核心保护区。构筑与城市空间体系相平衡的区域自然生态体系，形成多层次、多功能、网络化的区域生态系统，实现城市发展与生态建设保护的动态平衡，奠定惠来城乡生态的安全空间格局。

城乡平衡的水资源配置

    沿海大项目的发展，水资源保障是关键，如何确保大项目用水保证，实现城乡水资源平衡配置，是总体规划编制的重点问题。惠来水资源十分丰富，供需总量平衡，但时间分布不均，空间分布不均。规划以实现城乡统一供水为目标，打破行政区划，实施分区供水，共建共享、保障安全；促进供水向农村延伸，乡村就近纳入统一供水。

    规划将县域分为东部、中部、西部三个水资源配置区，分7个供水分区，每个分区建设集中水厂统一供水，建立河流、水库联动供水系统。中部为城市及产业发展集中区，用水应优先考虑，龙江及石榴潭等水库主要为中部区域供水。东部布局了能源大项目，应加强狮石湖治理，保证东部区域生活及工业用水，控制东部地区产业类型，限制中小型高耗水产业发展。

城乡统筹下的中心城区空间布局

    在城乡统筹的视角下，基于大项目的影响带动作用，惠来县城市总体规划从更大区域范围考虑城市的空间拓展，将两个产业基地以及沿海的神泉、溪西等镇部分用地纳入中心城区范围，中心城区面积扩大至266平方公里，统筹安排中心城区的功能与用地。

城乡统筹下的中心城区功能结构

    在城乡统筹的背景下，城市郊区应该承担起分担县城功能、辐射带动农村的多重功能。由于中石油项目等大项目位于沿海地带，城市以向南为主要发展方向。神泉镇处于现状城区与两大产业基地之间的城郊地带，未来应该承担更大的城市职能，构筑大城市发展框架，形成一个利用滨海特色资源、为两大产业基地提供服务、实现城市的跨越式发展的滨海城区。

    规划确定中心城区空间结构为“一带双区双基地”。“一带”为滨海发展带；“双区”为北部城区、滨海城区；“双基地”为沿海石化产业基地、沟疏－赤澳临港产业基地。规划贯彻 “产居分离”的规划思路，产业与城市保持适当距离，产业为城市发展提供支撑，同时有利于城市创造良好的宜居环境。

    中心城区在现状城区与产业基地基础上形成一个城乡一体的城乡空间结构。滨海发展带衔接两大产业基地和滨海城区，重点承载重化产业职能和高端服务职能，是“沿海突破”战略的重点。北部城区定位为综合性服务中心，发展商贸、行政、居住、科研教育等职能。滨海城区定位为高端服务中心，城市职能升级的主体空间。两大产业基地分别发展石化产业以及临港装备制造业。北部城区、滨海城区以及两大产业基地的发展进一步辐射带动村庄的发展。

城乡统筹下的中心城区用地布局

    规划在中心城区区域范围安排城市的用地，实现用地规划在中心城区的全覆盖，按照用地分类标准对城市用地进行布局，配套完整的道路、水、电等基础设施。同时对城市建设区以外的区域，进行村庄建设用地规划，安排居住用地、公共设施和道路用地。

    根据大项目的选址，大南海地区规划石化产业基地，沟疏—赤澳地区规划临港装备制造业基地。随着大项目建设，中心城区将发展成为区域性生产型服务中心、大项目生活配套基地。规划着重加强生态隔离廊道建设，保护传统山水格局，在两大产业基地与滨海城区之间预留生态廊道，主要规划为绿地及旅游发展用地，控制产业用地的无序扩展。

大项目影响下的总体规划实施

总体规划修改

    沿海大项目建设具有不确定性，特别是中石油炼油项目对规划影响性较大，中海油LNG、靖海电厂散货码头的建设等也进入新的阶段，加上沿海公路、揭惠高速选线确定，揭惠疏港铁路、中石油30万吨原油码头等重大交通设施的建设等，城市发展条件发生重大变化。而《惠来县土地利用总体规划》、《揭阳港总体规划》等规划也对惠来县的发展提出了新的要求。因此，需要对总体规划进行修改，加强与大项目及基础设施建设的协调。

    2010年6月，根据《城市总体规划修改工作规则》，原总体规划项目组进行总规修改必要性论证，提交必要性论证报告，并得到揭阳市人民政府批复同意修改。2010年6-8月，与揭阳公路局、大南海管委、惠来城建局等相关部门进行充分衔接，对惠来总规做出修改。2010年8月，总规修改成果评审通过。总体规划修改更加注重了城乡用地的合理布局以及区域协调发展。

下层次规划编制

    惠来县城市总体规划编制完成实施后，为进一步落实总体规划对惠来城市建设的要求，惠来县政府组织编制了中心城区控制性详细规划，以及大项目发展涉及几个重点镇的总体规划，包括石化产业基地溪西镇、临港产业基地神泉、前詹镇总体规划及重点地段控制性详细规划，大南海石化工业园也单独编制了总体规划。下层次规划的编制注重与惠来县城市总体规划在产业、布局、交通、基础设施等多方面的协调，从而指导具体的城市建设，保障总体规划的落实。惠来县城市总体规划以及下层次规划将中心城区、镇及村统筹考虑，协调生产、生活和环境保护关系，形成城乡一体的城市建设格局。

移民安置区建设

    大南海石化工业园面积约为72平方公里，其中34.6平方公里位于溪西镇内。随着中石油炼油厂一二期项目的建设，需拆迁山陇、埔洋2个行政村和溪南村水口自然村，总人口8500人，需安置用地约53公顷，约800亩。安置区建设将与石化工业园的分期建设相呼应，按村庄的不同拆迁时期进行分期建设。

    安置区宜选址于溪西镇镇区内交通便捷的区域，经过论证选址在镇区太子观山以东隔省道338相望、水渠以南的位置。在镇区规划方案的基础上，针对安置区选址进行详细设计，并在安置区配套建设学校、医院、市场等配套服务设施。

总结

    沿海化浪潮下滨海城市总体规划的编制为传统城市总体规划注入了新的思路，惠来县在总体规划上突破传统总规编制的思路，规划内容体现了大项目对城市发展与布局的影响。同时县域作为一个城乡结合的基层区域，城乡统筹发展是总体规划要落实的一个重要内容。包括在城乡空间结构、产业布局、生态保护以及水资源配置上实现城乡统筹发展，并进一步在城乡统筹视角下进行中心城区的空间布局规划。大项目的建设也影响总体规划的实施，如与周边地区的协调、移民安置问题等，有必要时甚至需要对总体规划进行修改。总规编制完成之后则需针对大项目涉及的重点地区编制下一层次规划和有关专项规划，保障总体规划的落实以及大项目的建设，形成城乡一体的城市建设格局。

    惠来县城市总体规划的探索提供了一个平台，对沿海大项目下县城总体规划编制提供了新的思路，如大产业的布局、生产生活服务配套的布局以及城市空间布局、生态廊道建设、用地布局规划等方面，同时对大项目背景下县城总体规划落实城乡统筹的策略以及总体规划的实施具有借鉴意义。