时间：2025-05-19 17:46:15
来源：城市化网 作者：蔡义鸿
【导语】十二年前预言“土地改革是新型城镇化突破口”的蔡义鸿先生，或许未能完全预见今日城乡土地市场的复杂图景——当全国集体经营性建设用地入市规模突破2.3亿亩，却仍有43%的农民表示“流转收益未达预期”；当城乡建设用地交易平台覆盖率超90%，但征地补偿纠纷仍占行政诉讼总量的28.7%。这场始于宅基地流转权放开的改革，既释放了制度红利，也暴露出转型期的深层矛盾。
一、制度突破：从理论构想走向实践验证
●土地要素市场化成效显著
据自然资源部监测，2024年全国33个集体经营性建设用地入市交易额为7854亿元，结合非试点区域估算交易额约4146亿元，共计达1.2万亿元，较2013年增长17倍。浙江德清“同权同价”交易模式下，宅基地抵押贷款余额突破800亿元；广东珠海斗门区“多户联建”模式通过集约用地建设村民公寓，首创“资格权跨村流转+分红质押”机制，试点期间发放抵押贷款1.2亿元，解决福安村40年未分配宅基地的历史难题。
●农业现代化进程加速
2024年底，全国家庭农场数量突破400万家，较2013年增长超3.5倍；农业机械化率超过75%，较改革之初提升32个百分点。浙江宁波“三生空间重构”工程整合碎片化土地建成天福万亩方高标准农田，亩均粮食增产100斤，配套“数字田长”系统实现耕地非粮化实时监测。上海金山“农业标准地”创新吸引12家现代农业企业入驻，土地利用率提升37%。
●农民财产性收入结构优化
土地流转收益占农民总收入比重从2013年的3.2%提升至2024年的11.7%。湖北天门“安居兴业”双向改革以购房奖补政策吸引4.68万返乡人口进城，带动商住用地收益21.3亿元，同步培育纺织服装产业集群。
二、现实困境：改革深水区的结构性矛盾
●土地财政依赖未根本改变
2024年土地出让金仍占地方政府税收的29.3%（2013年为37.8%）。青岛崂山“五方联动”危房改造虽实现群众满意度100%，但项目资金自平衡率不足40%，依赖财政补贴问题突出。
●权益保障机制存在缺陷
32%的流转合同存在“霸王条款”，农民议价能力低于企业25%。山东“区块链合同监管平台”虽将土地纠纷案件压降41%，但宅基地退出补偿标准地区差异最高达8.7倍。
●耕地保护与开发矛盾加剧
2024年耕地“非粮化”面积较2013年增加23%，与原文“总量控制”设想形成反差。湖南浏阳“非粮化整治”行动通过客土改造1700亩耕地开发富硒稻米，土地溢价率58%，却暴露“重短期收益、轻长期保护”倾向。
三、路径修正：迈向更精细化的制度设计
●确权登记数字化
区块链技术覆盖73%县市产权系统，重庆江津“虚拟耕地开发权交易”累计带动实体投资23亿元，但需警惕“数字化确权泡沫化”风险。
●收益分配透明化
广东试点“流转收益集体提留+农户分红”机制，江苏昆山“工业上楼”模式亩均产值增长4.2倍，但需解决土地增值收益向农民倾斜不足问题。
●风险防控长效化
陕西“流转风险预警系统”避免3.2亿元潜在损失，预警准确率76%，但配套法律救济渠道仍需完善。
【致原文作者】
蔡公钧鉴：
十二年前您构想的“土地流转冲破二元体制”愿景已部分实现，但改革进程中的阶层分化、区域失衡等问题仍需警醒。湖北天门“安居兴业”改革证明人口集聚可激活产业动能，而珠海斗门宅基地联建案例揭示农民财产权落地仍需制度托底。当下“新二元结构”——数字农民与传统农民收入差距达4.3倍，提示我们：当土地从生产资料变为资本标的时，既要借助市场化释放活力，更需通过法治化守住公平底线。您文中强调的“严谨制度设计”，在数字时代更显其前瞻价值。
【原文】土地改革是新型城镇化的突破口
刊发于《城市化》杂志2013年第4期
30年前，农村“包产到户”成为中国改革开放的突破口。未来30年，中国经济发展是否到了倒逼土地制度改革的时候？土地改革是否成为新型城镇化的突破口？
4月3日，李克强总理主持本届政府履新的国务院常务工作会议，全面部署现代农业综合配套改革试验，其中明确提出了要“深化土地管理制度改革”。这是中国政府在推进新型城镇化进程中释放出来最为明确的土地改革信号。
中央媒体在相关报道中说，“深化土地管理制度改革”将“实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策。规范推进集体经营性建设用地流转，逐步建立统一的城乡建设用地市场。严格农村集体土地征收管理，完善节约集约用地管理制度，创新耕地保护机制。改善农村宅基地有序退出机制。”
有专家学者解读认为，“建设性用地流转”就是农村宅基地的使用权将被允许“转让”；“统一的城乡建设用地市场”就是十八亿亩红线不是简单地不改变的农田耕种面积，而是全国范围内的总量控制；“创新耕地保护机制”就是农村宅基地可通过市场化方式转换为城市周边的建设用地。可见，困扰我国经济社会改革的瓶颈将从此得以突破，以土地改革为背景的中国新型城镇化将释放出强劲的、可持续的经济发展新动力。
通过对我国一些土地改革试点地区总结的经验，我们不难看出，农村建设用地（包括宅基地）的可流转，将破解农民增收瓶颈，真正盘活农民的“财产”——土地；将破解城镇化的土地瓶颈，真正满足城镇建设用地的需求增长，使调控房价成为可能；将推进农业集约化、机械化和现代化进程，实现大规模整合土地和优化耕地；将使整体土地资源通过市场化改革得到优化配置；还将为“培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，发展多种形式的适度规模经营，引导和规范龙头企业与农民股份合作社建立紧密型利益联结机制”创造基本条件。
可见，背负重大历史使命的农村建设用地可流转，在制度设计上一定要非常严谨。专家学者建议，要做好农村建设性用地合理转化比例的认定；分散建设用地需要集合转让；转让须通过政府批准的平台；流转价格必须通过拍卖；拍得者获得城市用地同样规模的使用招标权利；明确土地流转权转让为一次性，以避免炒作和放大土地使用权规模等等。
诚然，农村建设用地可流转不可能是推进新型城镇化的万能药方，但只有真正地让农民固化的财富——“土地”流转起来，才能冲破城乡二元体制的禁锢，才能让农民共享改革成果成为可能。
（作者蔡义鸿系城市化网创始人、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长）
