周其仁：全国仅有两个城市城乡收入差距缩小 成都位列其中

2009年07月08日 来源：世纪经济报道

在调研中，周其仁他们注意到一个不起眼的数据：作为千万人口以上特大城市的成都，从2003到2008年出现了城乡人均收入差距缩小的迹象——从2.64：1收缩为2.61：1。并且，成都是全国成功地实现这种差距缩小的仅有的两个城市之一，这与京、津、沪继续扩大的城乡收入差距形成对照。
本报记者 张庆源北京报道

电脑屏幕上排列着一个个由彩色线条和模块组成的图形，上面，村民们在属于自己的地块上盖下的一个个确权手印清晰可见。成都都江堰市柳街镇党委书记苟绍波指着它告诉周其仁，这叫“鱼鳞图”。
周其仁兴趣盎然。

他得知，这种将土地资料挨次排列、连缀绘制的图形，是1381年明朝皇帝朱元璋为清查全国土地而发明。600多年后，柳街镇的领导人将它运用于当地农村土地产权制度改革。这比起传统的皮尺丈量，节省了至少10倍人工。

现代“鱼鳞图”软件直观描述户口、地块面积、土地耕种情况、土地附着物业等信息，精确确定农民的土地权属，为农民土地入市交易创造条件。

这些新创造让周其仁感叹不已。他把这些见闻写进他的课题报告。

成都的这些新鲜事成了最近半年周其仁生活中的兴奋点。这诱使他在今年1月临近除夕时还从北京飞去千里之外的成都；3月份利用去杭州考察阿里巴巴[13.50 -0.88%]和回京参加重要活动之间的空隙又飞去一趟，5月23日利用周末再去一趟……半年下来，他就往成都飞了10多趟。

早年下乡，在黑龙江完达山当了7年多猎户的周其仁，多年从事土地产权和承包合约领域的研究。如何变革滞后的土地制度，为中国农村发展排除障碍，是这位北京大学国家发展研究院院长长期思考的课题。

这让他盯上了西南盆地之中的成都。由他领军的北大国发院综合课题组，从2008年12月起对成都土地制度改革实践展开调研。

在周看来，中共十七届三中全会决定中关于允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的设想，在作为国家综改试验区的成都几乎都有先行试点——从破题的确权问题，到直接入市、对外租赁的探索，周在成都都找到了成功的试点经验。
“成都对我们的吸引力来自城乡统筹的全局意义。”周其仁说，“总结成都经验，对探索我国下一步土地制度改革意义重大。”

柳街“元老院”：地权到户先行

周其仁与成渝综改区的渊源始于2007年。其时，重庆市向全球征集试办综改区的建议，周其仁写去一封建议信，提出试办农村土地交易所的设想。这一建议引起时任重庆市委书记的汪洋的重视，他很快得到重庆方面的回复。

正当国内第一个农村土地交易所于2008年12月在重庆挂牌时，周其仁率领有16名成员参与的课题组开赴成都，进行持续30多天的调研。他们分别组成7个分队走访成都市下辖各区市县，与官员、农村基层干部、农民、商人等进行了100多次座谈。

“整个过程，成都方面从市委、政府到农村基层，所有信息都对我们开放。”课题组成员、北京大学国家发展研究院副院长卢锋教授说。

对于任何一场艰巨的土地制度来说，土地“确权”都是改革的先导程序。无法证明主人是谁的土地权益无法买卖。

然而，要对大量的集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权、以及农民房屋所有权一一进行“确权”，困难之大超乎想象。周其仁他们在调研中发现，在人口庞大的成都乡村，在村组层面，几十年的土地房产变动根本没有完整可靠的文字记载。耗费巨大的土地测量结果与土地台帐记录相去甚远，有的村组连台帐记录也遗失甚至被付之一炬，实测得到的土地房屋边界无法得到确认，势必引发大量纠纷。

正是在此背景下，最早开始进行确权试验的成都都江堰市柳街镇，引起了课题组的关注。今年4月，周其仁还邀请柳街镇党委书记苟绍波到北大给师生们讲课。

柳街是川西的一个4万人口的平原大镇，去年3月开始对全镇集体土地所有权、农户承包地和宅基地使用权、以及农民房屋所有权的“确权”。周其仁的课题组最感兴趣的，就是柳街发明的用以解决土地确权纠纷的“元老院”。

在柳街，每5-15户人家投票推选出一位村内长辈或前任村干部，组成“评议会”，由长老们根据对土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害各方都接受，才向政府上报确权方案。

这个德高望重的“评议会”服务于将土地确认到户的环节。村民们把它称为“元老院”或“长老会”。

“这样就把‘为民做主’变为了‘由民做主’”。苟绍波告诉周其仁，这样一来，纠纷大大减少，确权效率提高，由此确定的产权边界也更具权威性。

通过一个又一个类似“元老院”这样的发明，农村产改的确权形成了一套可操作程序。

在柳街镇考察时，课题组亲眼目睹了农户们对“土地确权”的参与热情。“这是多年来没有见过的。”周其仁说，“这也启发了我们，老讲保护农民利益，为什么不能让农民有权自己保护自己呢？”
周其仁高度评价成都土地实验坚持确权先行的程序原则，是“为改革加上了一道保险阀”，“否则一哄而起的农地流转，有可能扭曲改革并让它背上黑锅。”
蛟龙租约：突破征地制度的平衡点

解决了确权问题，就为下一步农地的权益交易和农民获得土地收益创造了条件。

课题组在离成都空港不远处的蛟龙工业港，发现了一个有意思的案例。

这个总面积达到5平方公里蛟龙工业园，创办者不是政府，是民营商人黄玉蛟。黄保留园区土地的农村集体所有制性质，向当地农民集体租赁土地，自筹资金建厂房，而后将标准厂房出租给中小企业。
民办、在集体土地上办、较大规模，在周其仁的印象中，同时具备这三个特征的工业园，全国鲜有第二例。这突破现有法律框架——根据现行制度，凡涉及农地转用工业的，必须由政府先把农民的集体土地征用为国有土地，通过政府专营转让给工业用户。

而蛟龙工业港由于是租用农村集体用地，绕开了对农民土地进行国家征用后招拍挂的环节，土地占用成本因而十分低廉。

比如，工业港内一处2000平米的标准厂房，算上配套土地，若是按政府征地后招拍挂的模式，要100万元的购地费，外加每平米1600元的厂房建安费，总价应在400万元以上。而在蛟龙工业港，你只需先预付2万元定金，以后每月再付1.4万元租金，2000平米的厂房就可使用。低廉的租金吸引了众多中小企业到来。

黄玉蛟则以土地收益向当地农民交付租金，并进行补偿安置。

如此一来，企业家和农民直接进行土地交易，政府不再是唯一的买家，黄玉蛟的主意让课题组深受启发。

在周其仁看来，国家征地制度迄今仍是国内农地转用的唯一合法形式。没有哪个地方能立即废除它，因为这将意味着地方财政的灾难。比较可行的办法是在现有的征地制度框架下启动改革，寻找让农村和农民分享城市化土地收益的现实途径。

“在这里我们需要找到一个平衡点，”周其仁总结说，“蛟龙通过向农民集体租赁土地实现从农地到工业用地的转变，就找到了这个平衡点。”