较高的城镇化率是我国实现现代化的基本前提。当前，我国正处于常住人口城镇化率迈入60%的关键时期，受新增农民工数量大幅减少的影响，城镇化增速面临快速下滑的态势，这将深刻影响我国现代化进程。笔者建议“十四五” 时期，适应我国人口流动的新形势，加大力度推动存量农民工在城镇落户定居，带动其家属的城镇化，从而遏制我国城镇化增速快速下滑态势，为2035年基本实现现代化奠定基础。

    较高的城镇化率是到2035年我国基本实现现代化的重要前提

    2019年我国城镇化率为60.6%，略高于世界平均水平，但在G20国家中还处于倒数第三，仅排在印度和印尼之前，我国农村人口规模依然相当于美国整个国家人口规模的2倍。虽然高城镇化率不是衡量发达国家的数据表征，但却是美国、英国、德国、法国、日本等发达国家的典型特征，其水平都在80%左右，日本甚至高达91.1%。从世界各国可以看出，达到城乡动态平衡的饱和城镇化率大都接近或超过80%。

    我国是世界人口第一大国，人口基数大，农村人均耕地少，要在全国范围内实现现代化即城市和农村均实现现代化，必须大规模减少农村人口，达到比美国等发达国家更高的城镇化率（由于人口基数大，即使我国城镇化率达到90%，也还有1.4亿的农村人口） 。试想，即使到2035年基本实现现代化时我国城镇化率达到75%，也还有25%的人口（约3.5亿人）在我国农村地区，其农村人口规模比国土面积与我国相当的美国一国的人口规模（3. 27亿人）还要大， 如此大规模的人口居住在农村要基本实现现代化是不太现实的。而我国到2035年要达到75%的城镇化水平，意味着2019-2035年我国城镇化增速至少要达到年均提高0.9个百分点。

    如不采取措施，“十四五” 及更长一段时期我国城镇化速率将快速下滑

    城镇化水平是衡量中国城镇化进程的重要标尺，城镇人口是测算城镇化水平的核心指标。城镇人口的统计，涉及城镇人口自然增长、乡城迁移人口、城乡划分范围变化三个方面，任何一方面的变动都会对城镇化水平、速度产生影响。

    （一）当前，我国城镇化速率变化较大程度上取决于每年新增农民工数量

    通常认为，十年一次的人口普查数据提供的城镇化率大致能更真实地反映城镇化情况，即2010年的城镇化率（49.95%）是相对准确的。以此为基础，通过对每年的新增城镇人口增长因素进行分解，可以推算和分析“十四五”及更长一段时期我国城镇化速度。

    剔除人为的城乡划分范围的影响，每年我国新增城镇人口包括城镇人口的自然增长；新增农民工数量；普通高等院校的农村籍新生；农村籍入伍人员。2010年以来我国城镇人口的自然增长每年基本稳定在350万左右、普通高等院校的农村籍新生每年稳定在320万左右、农村籍入伍人员每年稳定在25万左右，预计“十四五”时期城镇人口自然增长率、我国高考招生规模、征兵规模不会发生重大变化，相应地我国城镇人口的自然增长、普通高等院校的农村籍新生、农村籍入伍人员也将保持相对稳定，由此可以推出“十四五”及较长一段时期我国新增城镇人口以及城镇速率主要取决于新增农民工数量。

    （二）我国每年新增农民工数量下降将是长期趋势

    根据国家统计局的农民工监测报告，我国新增农民工数量呈下降态势，由2010年1245万人下降到2019年的241万人，年均下降16.7%。新增农民工数量下降的主要原因是每年可供进入劳动者队伍的农村人口的大为减少：一方面，我国的人口年龄结构发生了变化。如果以16-18岁三个年龄队列的农村人口平均值作为每年新进入劳动年龄的农村人口数量，2016年新进入劳动年龄的农村人口约为800万左右，而这一数字在10年前的2006年约为1100万；另一方面，大量农村劳动年龄人口进入高校。在1998年高校扩招之前，每年的普通高校新生约为100万，其中农村籍比例约40%；而到2015年我国普通高校新生人数超过820万，农村籍比例超过60%。由此可见，农民工总量增速的下降将是一个长期趋势。

    （ 三） 如果不采取措施，“十四五”及更长一段时期我国城镇化速率将快速下降到年均增长仅0.5个百分点

    2019年我国新增农民工数量仅为241万人，预计到“十四五” 时期我国新增农民工将接近“零增长”，那么我国新增城镇人口主要来自每年350万左右的城镇自然增长人口、320万左右的普通高等院校的农村籍新生以及25万左右农村籍入伍人员，即每年的新增城镇人口将稳定在695万左右，即城镇化速率将从“十三五”时期的年均1.1个百分点下降到0.5个百分点。与此同时，当前我国城镇建成区面积已达11.9 万平方公里，按1平方公里承载1万人计算，足以容纳我国超过80%的人口，我国城市快速扩张的时代已经过去，通过城乡划分范围调整提高城镇化率已经没有现实基础了。

    实施存量农民工落户定居工程，带动家属随迁城镇是防止“十四五”及更长一段时期城镇化速率快速下滑的关键

    我国农村劳动力向城镇转移的过程，与发达国家历史上乡城转移的一个最大不同之处就在于发达国家历史上的乡城迁移是举家迁移，而我国的农民工大多并未携带家属。当前，在我国的外出农民工中，实现举家迁移的农民工只有两成左右，有约2/3的农村义务教育学龄阶段儿童在农村留守，可见留在农村的大多是老人、妇女和儿童，是农民工的家属。当前，我国农村户籍人口约为8.2亿，扣除2.8亿的农民工数量后，还剩约5.4亿，这些人大部分是外出农民工的留守家属，而他们正是未来城镇化水平提升的主要贡献力量。可以预见，随着新增农民工数量的快速下降，农民工家属成为新增城镇人口的主力。

    要实现2035年达到75%的常住人口城镇化率，必须推动存量农民工落户定居城镇带动家属的城镇化。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，要实现到2035年我国城镇化率达到75%的目标，年均增速必须达到0.90个百分点，这与不采取措施预计“十四五”时期下降到0.5个百分点还有年均0.4个百分点的差距，即年均570万左右的新增城镇人口缺口。只有加大力度，实施存量农民工落户定居工程，推动存量农民工加快落户定居城镇，从而带动农民工家属的城镇化才能弥补这一缺口，从而维持相对较高的城镇化速率。

    当然，推动存量农民工家属的城镇化，需要加快建立使农民工家属在城镇长期生活的保障机制。与农民工不同，农民工家属更多是消费型而非生产型群体，对教育、医疗、住房、社会保障等公共服务的需求远高于农民工自身。为适应这种变化， 建议“十四五”及更长一段时期我国要以户籍制度改革为总牵引，推动住房、教育、医疗、社会保障等公共服务的配套改革，增强对城镇公共服务的保障水平。特别是要把住房保障作为帮助农民工及家属落户城镇的关键环节，增强以解决城镇新居民住房需求为重点，扩大外来人口密集地区土地供给，鼓励地方政府利用集体建设用地为落户农民工提供基本住房保障，建立健全购租并举的住房制度，加快完善城镇住房保障体系。

    文章来源：《中国发展观察》杂志2020年第12期，本文系2019年度国家社科基金重点项目《推进农民工落户的区域差别化政策体系构建研究》（批准号19AJL009）的阶段性成果之一

    （作者：欧阳慧，系国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、研究员、城市化委员会委员）