6月13日，南海在全省率先组建城乡统筹部，成为我省第一个针对基层管理和公共服务均等的统筹部门，其工作重点是深化农村综合改革、统筹城乡发展，从而强化基层社会管理，提升城市品质。

    作为传统制造业基地的佛山，如何解决城乡统筹问题正影响着地区的经济转型发展和当地社会的稳定发展。在国家“十二五”规划纲要里，城乡统筹一体化已成为应有之义。如何统筹城乡发展、缩小城乡差距已成为各级政府亟待解决的一个难题。

    从2007年开始，佛山市就以南海区罗村街道为试点，率先开启社区“政社分离”的改革探索之路，还原居委会服务的职能。而在今年年初，南海大举推进“村改居”，建立农村集体资产交易平台，全面吹响“政经分离”的号角。

    与此同时，佛山通过实施城市基础设施向农村延伸、实行农村体制改革等措施，来统筹城乡发展，打破城乡基本公共服务二元结构的长期分割。

    村(居)行政服务站年内全覆盖

    在佛山一环桂城段，瀚天科技城、南海天安数码城等一批都市型产业载体矗立两边，这片位于广佛之间的土地，如今是珠三角经济最为活跃的地区之一。然而，这些代表着佛山未来发展方向的产业载体，却是建立在当地一个名为北约村的集体土地上。

    经济的发展让佛山城乡之间的距离逐步缩小。以顺德为例，当地200多万常住人口中真正从事农业行当的只有1万多农户，许多所谓的“村”其实已经不是农村了。然而，传统的政治体制管理下，居(村)委会承担着太多诸如社会保障、户籍、就业、人口与计生等政府行政职能。此前有居委会主任坦言，他80%的时间都放在处理行政事务上。由于过多地为政府“跑腿”，在服务居(村)民方面就自然减少，由于与自身利益关系不大，不少居(村)民患上了所谓的“政治冷淡症”。

    中国社科院农村所研究员党国英认为，佛山的“农村病”实际上是“城市病”，要破解城乡统筹的难题，佛山的基层社会治理不应该停留在乡村治理模式上，而要当成城市来治理，把城市的体制向农村延伸。

    为破解这一难题，佛山各区都作出了有益探索。2007年，佛山南海区罗村街道开启社区改革探索之路，按照“政社分离、服务优先”的基层社区管理新体制，原来的居委会正式“一分为二”，重设为社区政务站和社区居委会，政府下达的各项行政职能由社区政务站承接，居委会则还原其服务的职能。

    这样的尝试同样在顺德区推广。从2009年开始，顺德容桂就开始在村(社区)试点建设行政服务站，按照“政社相对分离”的原则，把农村基层事务分为行政事务和自治事务。当中行政服务站会承担原来下派给村(居)委会办理的人口户籍、社会治安、流动人口管理等各项行政事务，而村(居)委会则回归自治职能，履行自治工作。

    “这样很好，每个人的工作都很明晰，对群众的服务也更到位。”容桂街道华口村一村干部说，行政服务站可以专心于行政服务工作，而村委会则可以专心兴办福利事业等。

    记者了解到，截至去年3月，禅城区张槎街道的15条村也拥有了自己的行政服务中心，率先成为佛山全市村村建立行政服务中心的街道。随着“简政强镇”改革深化，佛山所有村(居)“一站式”行政服务中心都将在年内全部建成，包括计生、就业、劳保等公共服务事权将下放到各社区或村民服务中心，让百姓办事更快捷。

    “村改居”试验已全面铺开

    行政服务中心向村一级延伸，一定程度上缩短了城乡管理差距。然而，对于一些城镇化相对较快的村来说，行政服务中心的延伸并不能根本解决城乡统筹的难题。以佛山市南海区为例，改革开放后“村村点火，户户冒烟”的发展模式，使得南海富可敌市。

    然而，这种粗放式的发展模式使得原本属于社会治理末稍的村委会不得不去主导经济发展，这让一些拥有几亿甚至几十亿元庞大资产的村集体经济游离于市场经济的监管体系之外。

    另一方面，当地大部分建设用地为农村集体用地，其产权由村(组)掌握，村与村之间行政、地域分割严重，招商引资各自为政，与构建现代产业体系需要统筹规划、集约经营相矛盾。

    有长期从事农村工作的专家断言：农村集体经济制度某种程度已成为拖延城市化进程的一块“绊脚石”。如果不早日打破城乡二元结构，不单会影响城市化进程，同时还会影响社会的稳定。

    从今年初起，以全省统一部署的村(居)换届选举为契机，南海对全区118个符合条件的村委会进行了“村改居”改革，所涉人群达到47万人，大步开启农村城镇化进程。据佛山市委常委、南海区委书记邓伟根介绍，以“村改居”为序幕，南海将在农村治理中全面推行“政经分离”改革，从体制、机制入手，通过股权固化、建立农村资产交易管理平台、农村社区化建设等一系列措施，全面推动农村综合改革。

    在选举产生了新一届居委会成员后，南海目前正在推进经联社和经济社两级经济组织的换届选举工作。在该项选举中，南海明确规定村(居)党总支部书记、村(居)民委员会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职。

    “政经分离”谋求城乡一体

    4月15日，经联社社长这一职务名称首次出现在佛山市南海区。当天，佛山南海区丹灶镇石联股份经济联合社举行换届选举，这是南海乃至佛山首次以经联社代表投票选举经联社社长，一改之前由村(居)书记和村(居)委会成员兼任社长的“惯例”。接下来，南海所有村(居)都将与石联一样，全部按照“政经分离”原则进行治理。

    这改变了以往基层自治组织同时承担经济发展和社会管理双重职能的尴尬，同时也拉开了南海创新基层社会管理的序幕。此举将让农村集体经济与市场对接，逐步走向市场化改革的轨道，促使土地向内涵集约型转变。

    土地分割制约现代产业发展

    20多年前，农村股份合作制改革让佛山迅速工业化，那些建立在农村集体土地上的厂房支撑起了陶瓷、铝型材等传统产业发展，同时也形成了如星星之火般的村级工业园区。

    20多年后的今天，农村股份合作制则制约了经济转型——— 许多“低、散、弱”的落后产业仍聚集在南海农村，土地资源利用粗放，环境污染问题多发。

    显然，现有的农村集体经济体制已不适应当前的经济发展。这些集体土地产权由村(组)掌握，村与村之间行政、地域分割严重，招商引资各自为政，四面开花，工业布局呈现散乱局面。这与发展战略新兴产业、构建现代产业体系需要统筹规划、集约经营形成矛盾。

    中国社科院农村所研究员党国英认为，农村集体经济制度某种程度上已成为拖延城市化进程的一块“绊脚石”。然而，解放农村集体土地，让农民离开世世代代赖以生存的土地谈何容易！

    一个例子是：佛山市南海区2010年全区村、组两级集体资产预计达250多亿元，村、组两级集体可支配收入超过45亿元，集体各项支出超30亿元。各种利益群体为了利益分配问题展开长期博弈。

    今年3月中旬，某村130多个村民聚集到村委会办公楼，要求村委会公开此前20多年的集体资产交易账目。村民一方面认为村委会班子“不作为”，同时因为看不到集体资产交易账目且年分红较低，怀疑村集体资产是否被贱卖或贱租。这个事例反映了珠三角农村普遍存在的一个问题，即政经混合的管理体制使得农村基层自治组织既是运动员又是裁判员，缺乏监督，与村民之间缺乏信任机制。

    另一方面，由于产权不明晰，以“村民”而非“股东”身份作为利益主体的分配制度，容易引发外嫁女、农转非等各种特殊群体的利益争夺，导致很多村民不愿进城，都挤在农村。一位基层官员说，这种产权不明晰的状况，让村民增添了对土地的粘性，土地成为利益的唯一保障。

    “经济和社会管理是一定要分开的，如果不分等于是政经混合，那么少数人的经济利益就会左右整个自治组织和社会管理。”佛山市委常委、南海区委书记邓伟根说，“南海的社会管理不仅是面向70多万农村居民的管理，更是面向240万常住人口的管理。不能因为少部分人分红的利益纠纷影响了整个基层的稳定。至于‘政经分离’后经济组织何去何从，那将交给有分红的居民来决定了。”

    股权固化和集体资产市场化

    在这过程中，能否保证村民以土地为核心的利益不受损，心甘情愿从“村民”变“居民”是“村改居”成败的关键所在。

    事实上，不论改革如何激荡，城市化的思路如何明晰，身处其中的利益主体最关心的，仍是改革将给他们带来什么样的切身影响。在村改居投票决议过程中，南海叠北村村头村民小组得票率只有70%左右，远低于叠北村85.5%的整体得票率。“村民比较担心的是村改居后，村小组的土地同归居委会处理，跟别的村小组利益均等。”该村小组一位负责人如是说。

    这一担忧不无道理。在政府自上而下的宣传中，一直强调保障村民原有利益，甚至强调包括原村民享有的优惠政策、享有权益不变、计划生育政策不变在内的“六个不变”。

    要实现这“六个不变”，持股“进城”是关键。今年4月底，佛山市南海区首批76个符合城市化条件的村庄将撤销村委会，第一步做的就是“股权固化”。一方面对土地、物业等农村集体资产进行确权，另一方面根据“增人不增股，减人不减股”原则，将集体资产折算为股份并固化到户。这意味着，村民可以持股“进城”变为居民，除了以“股东”身份继续享受集体分红和正常福利，还可以以“居民”身份享受城市公共服务。

    以该区平南村为例，该村将2009年12月15日作为股东资格界定的固化时点，在这之前出生的婴儿、新嫁娶的村民可以通过自动分配或出钱购买的方式取得股权，此后的则不再取得股权。同时以户为单位，“增人不增股，减人不减股”。

    在此基础上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根认为，要让城市的要素资源在农村顺畅流动起来，首先要让农村集体经济与市场对接，逐步走向市场化改革的轨道。

    南海第二步推出了农村资产管理交易平台，旨在从管理交易环节引入市场化手段，解决农村集体资产管理交易过程中不够规范、不够公开的问题，打消村民担心资产会被贱卖、影响收益的顾虑。

   2010年5月，狮山镇官窑村一宗3500平方米的物业在此平台上成功出租，租金增幅超过30%，成为农村资产管理交易的“第一拍”。对此，国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英认为，南海创建农村集体资产交易平台的制度建设，有利于促进农村集体资产交易的公平、公开、公正，在制度上保证农村集体资产增值和保障集体成员的合法利益。

    如今，南海224条村已基本实现村村开通农村集体资产管理交易平台，村内的市场铺位、厂房以及出租屋等农村资产，都可以在资产管理交易平台上进行操作，“堵住”了农村资产管理漏洞。

    公共服务均等化推进城乡融合

    改革牵一发而动全身。村民离开土地，成为城市居民以后，如何过上真正的城市生活？

    “社会管理是手段，城乡统筹服务是目的。”邓伟根认为，在南海这样一个城乡并存的典型区域，不管是“村改居”还是“政经分离”，其真正目的是要推动农村融入城市，让城市公共服务逐步向农村延伸，实现社会管理的城乡统筹和公共服务城乡一体化。

    对于“村改居”的社区，南海将在集体经济组织经费保障的基础上，加大区、镇两级公共财政转移支付力度，提高基层社会管理和服务水平，促进城乡经济社会协调发展。南海的思路是，以统筹城乡发展为核心，在基层“政经分离”的基础上，构建党组织、自治组织、经济组织、社区服务中心、社会组织等社会管理载体，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

    社区党组织在南海基层社会管理创新中居于核心地位。今年，南海把全区224个行政村党支部统一升格为社区党总支部，提升村(居)党组织统揽全局的核心作用。社区党总支将建立与自治组织和集体经济组织的联席会议，通过村(居)民主生活会、述职述廉、民主评议等制度强化与自治组织和经济组织的联系。

    社区自治组织的主要职能是办理社区自治事务，协助行政事务和反映社情民意，其行政服务职能主要通过社区服务中心来体现。去年，南海已建成覆盖所有村(居)的社区服务中心，该平台通过网络与区行政服务中心对接，居民在本村本社区就可以办理房产证、工商执照、暂住证等，成为政府公共服务向社区延伸的重要方式。南海区接下来将探索自治组织与社区服务中心的融合，在基层搭建城乡公共服务均等化的实现载体。

    对于最为敏感的集体经济组织，南海将逐步探索其市场化改革的道路。目前，南海已在全省率先建立了覆盖所有镇(街)的农村集体资产管理交易中心，构筑了集体资产管理交易的防腐屏障。

    邓伟根表示，在过去30年中，南海在经济领域取得了令人瞩目的成就，但社会管理却相对滞后，接下来将把社会管理放在突出位置，在“政经分离”的基础上厘清社区各组织的关系，为基层提供城乡均等的公共服务，实现城乡融合发展。

    链接

    农民权益“六不变”

    1.村改居后，原来的管辖范围不变，原村党组织、村委会过渡为社区党组织、社区居委会，办公地点仍然设在原来的村委会；

    2.社区“两委”班子职数原则按原村“两委”班子职数不变；

    3.原农村集体经济组织资产产权权属不会改变；

    4.“村改居”后农村居民(农业人口)身份仍然不会改变；

    5.原村民享受的农村优惠政策、享有的权益不变；

    6.“村改居”后，原来享有的计划生养政策也保持不变。