解困中国城市化发展

2009年06月16日 来源：北京商报

受国际金融危机影响，中国宏观经济由2007年的繁荣顶峰转入2008年以来持续的增长下滑。中国社会科学院城市发展与环境研究中心和社会科学文献出版社昨日联合推出的《城市蓝皮书》(以下简称“蓝皮书”)指出，经济增速减缓给中国的城市发展带来了前所未有的困难，改革开放30年来，城市发展所积累的一系列问题、矛盾、冲突被最大限度地暴露出来，长期被推崇赞许的“中国模式”也受到了多方质疑。中国城市发展或就此停滞失色、或涅槃重生，而这一切将有赖于城市发展政策的调整和重构，未来我国城市发展一系列问题待解。

问题 1

城市发展不协调

解决之道：区域产业梯度发展

中国社会科学院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯表示，城市发展不协调主要表现在几个方面：地区间的城市发展不协调，如沿海地区城市发展水平远远高于中西部；城乡不协调，中国城乡收入差距依然比较高，去年城乡收入比是3.31，呈增长趋势，2000年这个数字只有2.79；用地比例不协调，城市工业用地比例偏高，居民和生态用地比例偏低。城镇化推进更多是一种土地的城镇化。2001-2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但市辖区中人口只增长30%；人口与产业集聚不协调。产业的园区化速度要远远高于人口的城镇化。比如，自改革开放以来，在珠江三角洲大规模集聚产业的同时，并没有相应大规模集聚人口。中西部有上千万的农民工在珠江三角洲、长江三角洲打工，他们为这些地区的城镇化、工业化的发展做出了巨大的贡献，但是他们并没有相应比例地享受到工业化、城镇化、改革开放的成果。

蓝皮书认为，应大力推进东部沿海城市产业转型和升级，鼓励资源、劳动密集型产业和加工贸易向中西部地区转移，促进区域产业梯度协调发展。

问题 2

城市三大结构如何调整

解决之道：有机整合共同提升

城市三大结构指的是城市经济结构、城市社会结构、城市空间结构。三大结构的有机结合是城市经济社会协调发展和持续发展的基本保证，是提高城市品质的基本保障。城市规划的重点任务就是空间结构，就是安排土地利用和空间。中国城市的三大结构需要调整，更需要有机整合、共同提升。

“空间结构既是经济和社会结构的反映，又深刻地影响经济社会发展。”建设部原总规划师陈为邦昨日表示，“三大结构的调整不能孤立进行。在产业结构调整中，如果只是抓高新技术产业，那么就业问题怎么解决？如果只抓国企的发展，放松能解决大批就业问题的中小民营企业发展，就业问题怎么解决”？

陈为邦认为，城市转型本质就是城市结构的转变和提升。整个国家发展可能也是一个结构问题，城市结构的转型和提升关系城市发展的全局。在空间规划方面，中国的区域规划制度始终没有真正建立起来，城市规划前30年成就突出，但是也大起大落。改革开放以后，城市规划迅速恢复、迅速发展，有利地指导了全国城市发展，成绩巨大。乡村规划的建设相对滞后，现在正在积极发展。

问题 3

户籍制度阻碍城市化进程

解决之道：改革户籍制度消除歧视

报告显示，我国仍沿用计划经济时期的城市户籍制度，除公共部门和国有企业正规调入人员外的城市新迁入人口，均不被看做是本市正式人口，这些人被排除在政府为户籍人口提供的子女就学、社会保障、就业等方面提供的公共服务之外。

在工业聚集地城市产业增长和就业人口增长时，就业人口的家庭并没同步城市化，造成城市化滞后于工业化。

课题组认为，这种工业聚集地模式的缺陷在经济调整中逐渐暴露出来。一方面，单纯的工业聚集地产业结构单一，导致服务产业所占比重低，一旦工业经济出现调整，整个工业聚集地就将陷入困境，企业破产工人出走，陷入灾难性的萧条状态。另外一方面，萧条导致农民工失业加剧和逆城市化回流，既导致资源浪费又造成社会不稳定。

为此蓝皮书建议政府改革户籍制度，推动城乡统筹。一方面加快新农村建设，推动城市公共服务和基础设施向农村合理延伸；另一方面消除歧视性政策，为农民工等城市新移民提供均等化的城市公共服务；同时改善户籍制度，建立城乡户籍的劳动、就业、教育、医疗和社会保障。

问题 4

环境未能与经济发展同步

解决之道：尽快指导低碳城市发展

“城市环境逐渐好转，但仍不尽如人意。”昨日，蓝皮书副主编、中国社会科学院城市发展与环境研究中心副研究员单菁菁表示，“改革开放以来，中国经济持续高速增长，工业化进程加快。然而由于不相适宜的户籍管理制度和建设用地管制政策，工业聚集地产业增长和就业人口增长的同时，就业人口的家庭居住并没有同步城市化”。

这些城市发展先天不足，产业结构单一，抗风险能力弱，一旦遭遇经济危机，工业产业需求萎缩，企业破产随即呈多米诺骨牌效应，城市经济陷入灾难性萧条。改革现有的户籍制度，革新建设用地政策，促进工业化与城市化并进成为当务之急。

而在气候方面，国际气候组织大中华区总裁吴昌华同样强调，城市同样面临很大挑战，一个是如何减少排放；另外就是如何适应已发生变化的气候。“气候变化已是不争事实，气候变化不断上升、极端天气不断发生等情况对城市的未来发展提出严峻挑战。”

吴昌华认为，挑战同时也意味着机会，尤其在金融危机的状况下，各国尤其是主要经济体在利用走出经济危机过程中认清绿色、低碳的未来。蓝皮书呼吁，低碳发展是中国在城市化进程中控制温室气体排放的必然选择，应尽快建立量化的低碳城市评价指标体系指导低碳城市发展。

问题 5

医保、社保体系仍需完善

解决之道：加强对弱势群体的救助

医保和社保关乎每个城镇人口切身利益，昨日公布的蓝皮书指出，我国城市居民最低生活保障制度也正在经历从初创时期的不完善到比较完善的转型。随着经济的发展和人民生活水平的提高，城镇医疗保障体系和城市低保制度不仅成为构建和谐社会的巨大保障，也将成为未来城市发展建设的重中之重。

“尽管目前我国的城镇医疗卫生服务体系和政策体系的建设基本完善，但如医疗保险基金收支不平衡，统筹能力薄弱；城镇居民医保覆盖率低；社区卫生服务体系建设不完善；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项医疗保险制度有待整合协调等仍成为城镇医疗体系中亟待解决的问题。”

为此，蓝皮书建议相关部门应大力完善医疗保险制度，加强城镇居民合作医疗制度建设，大力推进社区卫生服务工作，加快建设医疗保障体系，建立健全药品供应保障体系，完善体制机制，保障医药卫生体系有效规范运转，将城镇医疗保障体系建设纳入区域卫生规划，加强对社会弱势群体的医疗保障和医疗救助。

此外，蓝皮书认为，从总体来看，目前我国城市居民最低生活保障制度基本覆盖了城市贫困群体及其家庭，实现了一系列转变——从生活救助向综合救助、从平均主义救助向分类救助、从不太规范的救助向比较规范的救助等。

问题 6

如何解决就业率持续下降

解决之道：加快社保体系建设

宏观经济增速减缓，将使城市贫困人口和失业人口剧增。2008年城镇新增就业分别比上年减少180万和190万，是2000年以来首次出现大幅度回落。年末城镇登记失业率为4.2%，比上年提高0.2个百分点。据对5省15个企业的持续监测，自2008年3月底，企业就业岗位减幅已达5.3%，再加上我国庞大的劳动力人口存量，每年新增约1500万就业人口，今年大学毕业生将到达600万高峰。劳动部3月的统计数据，现有1100万农民工未实现就业。在这样的背景下，农民工失业、大学生毕业就业难问题更加突出，城镇实际失业率有可能进一步提高，有相当数量的农民工将成为真正意义上的城镇失业人员。

失业人口增加，必定会加大社会不满和社会冲突加剧、社会不安定的因素；而另一方面也将影响居民消费心理和消费支出水平，形成更谨慎的防御性消费倾向，导致社会有效需求不足，阻碍经济发展。

蓝皮书就此提出对策，在金融危机和经济调整时期，更应加快社会保障体系建设步伐，特别是加大对中低收入贫困人口的社会保障力度，同时逐步调整国民收入分配格局，适度实施消费性支出补贴，加强对失业人口的就业培训，以在缓解社会贫困、维护社会稳定的同时刺激社会消费，加速人力资本积累，启动和积蓄新一轮的经济增长。

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城市经济发展将U形调整

由于消化规模巨大的房地产存量和制造业库存，充分淘汰过剩产能和恢复民间资本活力都需要时间，中国的城市经济发展将经历一个相对艰难的“U”形调整过程。在中国社科院昨日公布的《城市蓝皮书》认为，伴随着2002年以来的经济持续快速增长，中国经济出现了一系列的发展失衡，客观上需要一定的经济调整来解决各种体制的、结构的和发展的矛盾。而由国际金融危机带来的世界范围内的经济大调整，又进一步加剧了中国周期性调整的压力。但总体上，2009年中国城市经济发展仍处于较快增长区间，经济发展基本面依然较好。

报告认为，始于去年的国际金融危机虽然对中国城市经济产生了重大影响，但由于中国经济积累了雄厚的物质基础和足够的外汇储备，市场空间广阔，发展动力强劲，且具有较强的宏观调控能力，所以金融危机并没有改变中国城市经济发展的基本走势，城市经济发展的基本面依然向好。

但同时报告也强调，中国的城市经济在今年面临的国内外形势将更加严峻，经济下行压力将继续加大。上半年，受外需市场低迷、产品出口受阻、工业增长下滑等因素影响，城市经济增长将处于较低水平。下半年，随着中央和地方各项经济刺激计划的逐步落实，城市经济活跃程度增加，经济增速可能会有所回升。但值得注意的是，消化规模巨大的房地产存量和制造业库存，充分淘汰过剩产能和恢复民间资本活力都需要时间，城市经济发展将经历一个相对艰难的“U”形调整过程。

《城市蓝皮书》还指出，尽管中国城市经济发展的基本面依然向好，并且在国家各种经济刺激政策和措施的作用下，已经出现一些回暖迹象，但由于金融危机导致的全球信贷市场紧缩和需求下降等困境没有得到实质性缓解，外部经济形势依然十分严峻，中国城市经济在未来一段时期内仍将面临外贸出口下滑、工业增长放缓、消费拉动乏力、就业压力加大等诸多问题与挑战。

城市化成刺激经济新路径

不少专家指出，当前经济刺激应以扩大内需为主，城市化是中国经济复苏的重要通道。但中国城市化将执行怎样的具体路径？今日2009CPN城市-中国峰会将拉开序幕，来自国内多个城市的市长及全球规划专家汇聚北京， 他们认为尽管受到全球金融危机的影响，但中国经济长期增长的趋势并没有改变；推动中国未来长期经济增长的因子主要包括城市化、消费、出口等。

“目前的经济刺激路径被概括为扩内需、振产业、科技撑、提社保，而这些均已失效；经济刺激方向的调整已迫在眉睫，而这个方向就是城市化，城市化创造需求。”中信泰富[15.80 -3.42%]政治暨经济研究部特约研究员王建表示。据测算，城市化每提升1个百分点，GDP就提升3个百分点，中国城市化仍在持续发展，未来城市化将是中国经济增长最主要的动力来源。

说到城市化，联合国工业发展组织中国投资促进办事处首席代表胡援东认为，城市规划不能忽视人性，即居民满意度指标。

“中国小城镇虽然有些比较偏远，但生活在那里的居民生活满意度很高。几年之后，他们的城镇发生了很多变化，建了很多高楼，修了大路，他们的满意度却下降了。”他建议政府做城市规划时须将人的满意度纳入进来。

除了满意度，如何解决区域协调发展也是根本。“中国在过去，总共有500个大城市，这些城市人口超过了100万，每个城市都有自己的发展特点和模式。” 第一种发展特点是快速，在快速发展特点下，又有江苏模式、广东模式等，这些省份的城市发展不一样，城市规划做得不一样。当下探讨城市规划时，必须将城市不同的模式、不同的方法纳入进来，还有不同地理位置城市的不同方法和模式等。