中央酝酿出台政策，对地方政府以“城乡统筹”为目标的户籍改革试验仍持鼓励态度，但同时明确：进城落户的农民是否放弃承包地和宅基地，由自己决定

　　2010年，广东、重庆、陕西等地陆续宣布放开农民进城落户的政策限制，同时要求进城农民须交出土地，引发舆论热议。

　　针对此，本刊记者获悉，中央有关部门正在酝酿出台政策，要求地方政府在自行试点进行户籍改革时，不再将农民土地与城市户籍捆绑运作。

　　一位资深农地问题专家对本刊记者说，以往有些地方政府把户籍和农地捆绑在一起的做法，是“醉翁之意不在酒”，目的纯粹只为获取农民手中的土地。此前不久，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文也曾公开表态称，很多地方在统一户口登记制度的过程中，即便没有侵犯农民利益，也没有让转户居民享受到更多实惠。

　　据本刊记者了解，此次中央酝酿出台的政策，强调“基本户籍制度属于中央职权”；虽然对地方政府以“城乡统筹”为目标的户籍改革试验仍持鼓励态度，但将明确要求，进城落户的农民是否放弃承包地和宅基地，应完全由他们自己决定。

　　户改试点内容将调整

　　2010年以来，很多地方政府竞相推行“宅基地换住房、土地换社保”为标志措施的户籍改革试点。据知情人透露，上述中央政策即针对此而发，不久便要出台。

　　具体内容包括三个层次：其一，各地要根据城市的资源、环境承载能力，来推动户籍改革；其二，农民的土地财产权益是合法、完整的权益，不允许借户籍改革强行“拿走”；第三，对于城市中短期内无法落户的农民工，要保障其基本权利。

　　因户籍与诸多社会福利挂钩，学界的主流观点一直认为，改革的最终目标是要剥离附着在户籍上面的各种附加功能，回到登记人口信息的基本管理功能；推进户籍改革，应该把公共服务与户口脱钩，“对公民，不对户口”，具备条件的常住公民应允许其落户。

　　据本刊记者了解，此次户籍改革的重点仍是中等城市和小城市小城镇。其中，小城市和小城镇要无条件放开，中等城市则要允许“有稳定就业和住房、社会保险缴纳到一定年限的农民工落户”；城市承载力有限的大城市和特大城市，也要为进城农民提供教育、医疗、社保等基本公共服务。

　　这项政策即将颁布，意味着各地陆续启动的“宅基地换住房、土地换社保”户籍改革试点将面临调整。

　　2010年6月7日，广东省首先发文，提出“积分入户”的思路，对农民工入户城镇的条件进行指标量化，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇，但需交出土地。对达到入户城镇积分条件，愿意入户但不愿意交出承包地的农民工，实行“农民工城市居民居住证”制度，给予三年的过渡考虑期。

　　同年8月，重庆提出“在10年内让1000万农民转为城市居民”，这被认为是最大规模的户籍改革。重庆明确提出转户农民要穿上城市“就业、社保、住房、教育、医疗五件衣服”，享受城市待遇，脱掉“农村宅基地、承包地、林地三件衣服”。

　　其后，以“土地换户籍”为原则的户籍改革试点被各地纷纷效仿并推广。争议随之升级。陈锡文认为，随着农民土地渐失，当前农村的基层治理秩序已被搅乱，必须要予以规范。

　　中国现有1.5亿农民工跨省流动，大多从中西部流入东部沿海地区，陈锡文认 为这才是当前户籍制度改革的重点。

　　量力而行

　　对“土地换户籍”的做法，户籍专家、中国公安大学教授王太元也认为，“思路错误，没有出路”；陈锡文则表示，将土地与户籍脱钩后，由于不能获得“土地”之外的额外好处，地方政府应该会根据城市的能力“量力而行”。

　　不少学者担忧，农民进城需要城市提供社保、教育、医疗等公共服务，开支不菲，如果失去土地收益的支持，地方政府恐难兑现。据中国国际城市化发展战略研究委员会调查，当前农民工市民化的平均成本在10万元人民币。

　　也正因为此，在许多地方，为获得资金平衡，土地成为撬动户籍改革的“杠杆”。在重庆，除财政资金，支付户籍改革成本很大一块来自土地。据当地政府透露：政府每年城市建设的征地补偿、房地产土地收益的一部分，用来解决村民的实际生活困难；转户农民的宅基地经过复垦，进入“地票”市场以后，一部分收入用于户籍改革；农民退出土地后获得的补偿款也将用来购买农民在城里的房屋、养老保险等。推行户籍改革的政府官员坦言，农民进城要提供的公共服务需要支付巨额成本，“全靠政府出，出不起”。

　　问题是，农民交出土地获得的补偿，与政府将土地指标置换成土地拍卖后获得的巨额收益相比，显得“微不足道”。据本刊记者了解，重庆市户籍改革中，一户宅基地的补偿仅8万元，不少农民称其“比征地拆迁补偿还低，在县城根本买不到房子”。“以户籍之名，行圈地之实”的质疑由此而来。

　　美国农村发展研究所学者李平曾测算，如果农民稳定投入农地，有韩国一样高的附加值，每亩每年至少有1000美元农业收入；宅基地按国有土地1/4定价交易，每人可得到1400美元；按现有征地量计算，如果政府不从征地中获利，农民每人可得到3万美元；远高于政府现有补贴。

　　成本考量

　　利益推动之下，强制农民转户行为也不时发生。从2010年秋季学期起，为配合统筹城乡户籍制度改革，重庆市教委制定转户目标，且将完成情况纳入区县教委、高校和中等职业学校年度考核。有媒体报道，重庆工商大学、重庆理工大学等高校都动员拥有该市农业户籍的学生转为城镇户籍；拒绝转户者，频繁被辅导员约谈，且以“奖学金、入党、毕业证” 等为条件。

　　“土地换户籍”的做法也让农民工心存顾虑。在广东先行试点“积分入户”的中山市，很多符合条件的农民工，并不愿意为入户城镇而放弃土地。

　　面对社会的质疑，重庆市市长黄奇帆公开否认存在套取农民土地的动机。他指出，城市需要劳动力，只要农民在城市工作了三五年，就该享有城市居民的同等待遇，没有其他任何限定条件，不存在土地换保障、换户籍的问题。

　　在重庆户籍改革方案推出一月后，重庆市土地房管局副局长董建国也公开承诺，农民退地不是取得社保和户口的条件，退出土地是依法、自愿、有偿的。农民转城市户口设置的三年过渡期后，转户人员愿意回到农村，“仍然可以回去，仍然保留土地”。

　　不过，重庆市政府做出上述澄清后，农民入户的积极性提高，但基层政府的积极性下降。基层官员担心改革的成本难以为继。

　　在学者们看来，让农民进城落户，很大程度上是为了推动农村发展，但收回农民土地却无异于适得其反。中国科学院研究员黄季焜对本刊记者分析说，中国的市场化改革不彻底，农村土地、资金和劳动力要素没有完全进入市场，仍具有明显的二元结构特征，是城乡差距不能根本扭转的根源。

　　李平则指出，应该允许农村土地入市，关键是要确保“经过农民同意，且农民能够获得大头的收益”。