据2009年统计数据，全国共有农民工2.3亿人，其中在地级以上城市务工的农民工占65.23%，在中小城镇包括中小城市、县级市务工的占19.16%，两者加起来合计占84.39%，也就是说在流向东部地区的农民工占到整个农民工的66.75%，所以人口流动和城市化的进程基本上反应了城市化的趋向，也就是说，农民工主要流向地级以上大城市和东部地区。

关于农民工的住房问题，目前已经提上了一个非常重要的议事日程。因为真正的城市化要让农民在城市落户，否则，2.3亿农民工带来的将是一个流动的、不稳定的城市化，也是有水分的城市化。并且由于定居和落户这两件事情是联系在一起的，如果2.3亿农民工不能稳定地在城市定居、安居，那么，落户的问题、长期稳定留在城市的问题就很难解决。如果这些农民工在农村有宅基地、有承包地、随时可以回去，那么，仅仅一个城市户口能够让他们在城市待下去吗？所以，引导农民工在城市定居、落户，成为我们实施稳定城市化的核心关键要素。

农民工定居城镇的条件已初步形成

从目前来看，农民工定居城镇的条件已经初步形成，有几个理由。

首先，农民工在城镇经商务工出现了家庭化和年轻化的趋势，致使定居城镇的意愿增强。按照国家统计局的统计数据，2009年农民全家集体外出打工的占到20.4%，比1995年的9.7%增长了1倍，其中80.6%的农民工是单身，不是全家，可能孩子在家，或者是夫妇两个有一个人在外面，或者夫妇两个在外面，孩子在家，所以这个比例开始上升。第二，新生代农民工开始增加。据2006年的统计数据，45岁以下的农民工占到90%以上，16到25岁的占到42.1%，这两年30岁以下的有1亿左右。这些年轻的新一代农民工，特别是那些出生在城市里的农民工，文化综合素质普遍提高，乡土依恋情结逐渐淡化，城市归属感不断增强，物质要求和价值追求提升，融入城市社区的进程加快，定居城镇的意愿明显提高。

其次，农民工的收入开始提高，为进城定居奠定了物质基础。农民工和城镇相比收入差距还是很大，但是和自身相比这两年的收入提高比较明显。

第三，社会保障制度全面推行，将加速推进农民工进城定居。目前农村社会保障体系初步形成，主要包括了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等主要内容。民政部正在推进城乡一体的社保基础如果能够实施的话，将会加速农民工进城定居。如果不趁着农民工年轻的时候引导他们在城市定居，那么，他们在年老之后是一定会回到农村的，在城市定居的可能性就大大降低了。

农民工定居城镇迫切需要住房政策引导

目前农民工在城市居住情况是：

一，农民工的住房状况普遍较差，对住房的满意程度较低。根据国家统计局的数字，2009年50.5%的农民工是由雇主或者单位提供住宿，7.4%的农民工是雇主不提供住宿，但是有住房补贴，既不提供住宿条件也不提供住房的补贴的占42%。农民工普遍住在比较偏远的城乡结合部，位置远、面积小、建筑密度大、卫生条件差、安全隐患高等，42%的人住在城中村、城乡结合部，城市的地下室等等这些地方。他们对城镇住房的支出压的非常低，按照国家统计局的统计，24%雇主不提供住房的，每月人均住房支出是250元，他们通常会尽可能把资金压在最低的居住生活范围。   

二，随着越来越多的农民工家庭流入城市，对出租房的需求愿望大大增加 。凡是举家进入城市的都愿意单独居住，相对来说愿意租房。

三，受收入较低而房价较高的影响，农民工在大城市购房能力普遍较弱。由于他们没有稳定的工作，收入相对来说不稳定，贷款的能力较差，没有贷款的条件。另外，他们流动性比较强，很难在大城市定居。农民工的购房意愿主要在中小城市，根据我们的研究，发现1.5亿农民工在城市里的住房愿望是3个1/3：1/3愿意在打工地的城市居住，但是买不起房，准备租便宜的房子；1/3在大城市打工的愿意回到老家中小城市买房；还有1/3的挣钱后回老家修宅基地的房子。

四，农民工在城市的购房愿望主要出自对子女教育的长远考虑。许多愿意在中小城市买房子的农民工更多是考虑到孩子将来受到比较好的教育。因此，从农民工住房的条件和愿望来说现在需要政策的引导。

解决农民工住房问题的政策建议

对于解决农民工住房的政策建议主要有三条：第一，实现农民工宅基地的财产功能，放大在城市的购房支付能力。也就是说，要让农民工在城市定居，要让他们原来的宅基地实现财产性功能，或者允许出租，允许转让，或者允许抵押、到银行贷款等等，现在法律上是不允许的，但除了少数经商的包工头是有条件的，对于大多数农民工来说，光靠城市打工的那点收入，在城市买和租房子是很困难的。所以，还是要和农民工的宅基地财产功能相对接，放大他们在城市住房的支付能力。如果能够实现对接，将会大量减少农民工打工后空心村的问题，减少大量土地资源的闲置和浪费。

其次，中小城市和小城镇的农民工住房政策重点配置在购房定居上。中小城市的廉租房、教育等保障资源应该完全向农民工开放，吸引农民工在城镇、中小城市定居落户，甚至购买商品房，同时在目前不能突破法律的情况下，也可以通过政策引导农民工的宅基地和商品房进行置换。现在关于农民工住房的置换有两个做法，一个是“两分两换”，宅基地换商品房，耕地换社保，还有一个是“一换”，即宅基地不动，作为社会保障，小城镇的商品房可以置换，没有承包地了，只实现了一换，这样更易于操作、更简单。

第三，大城市的农民工住房政策重点应针对薄弱环节，集中资源应对风险集中易爆发的潜在危机。第一，大城市公共租赁住房应该有条件的向农民工开放，而廉租房不在大城市对农民工开放，这主要是区分大城市原住民和新住民的矛盾。对于新增城市的这部分移民，首先应该可以享受到公共租赁住房。因为农民工的宅基地是无偿获得的，到城市里再享受城市住房保障，就等于享受了双重的保障，这是不公平的。因此，要享受城市住房保障，又不放弃无偿得到的宅基地的话，就不能享受最低保障，要和原住民有区别。第二，在政策上鼓励大企业建立符合安全标准的农民工宿舍。现在50%的农民工住在大企业，所以，企业提供的基础宿舍还应该鼓励。第三，加强城乡结合部和城中村农民工集体区的规划建设管理，提高公共基础设施、服务的保障能力。第四，有条件的城市和单位应该将农民工纳入住房公积金体系，赢取住房公积金，让农民工享受到城市里的这套制度。

按照这样的思路，我们对“十二五”期间大城市建设公共租赁住房做了一个测算。结果显示，“十二五”期间大城市大概需要建设公共租赁住房570万套来解决农民工城镇居住的问题，其中，成套住宅应该达到250万套左右，非成套住宅应该达到320万套左右。在有条件的城市还可以设立农民工公共租赁住房先租后买的共有产权制度吸引他们在城市里定居落户。只有让农民工真正地、充分地在城市定居落户，中国的城市化才能实时推进。