“人生短暂，我想把这些年来的实践经验总结出来，形成一种理论。找到这三四十年里，中国城镇化成就的来源，也是为世界贡献智慧。”这是著名学者、上海上海社会科学院城市与人囗发展研究所所长、研究员朱建江的肺腑之言。

　　朱建江从政三十余年，历任上海长宁区经济体制改革办公室主任、统计局长、物价局长、发展改革委主任，崇明县副县长，嘉定区副区长等职，亲身经历了上海多地的城镇化。他所打造的多个规划方案也经受住了时间检验，在学界和政界传为美谈。

　　上世纪90年代初，上海市长宁区还是一个极度不平衡发展的地区。当时经济发展是上海10个中心城区的倒数，城区中东中西和南北发展差距都很大。1993年，朱建江制定了《长宁区总体规划》。经过近四个五年计划的努力，自上世纪未开始，长宁区的区级财政收入己位于上海各中心城区前列，至今仍位于上海中心城区前三位；1993年确定的区域规划人口70万人，至今为69.11万人；城区内东中西南北差距早已消失。整个区域实现了从不平衡到平衡发展，成为上海中心城区平衡发展的典范。

　　2017年，我回上海长宁区政府做课题评审，问长宁现任的顾洪辉区长：“您对长宁发展最大的感觉是什么？”，他说：“长宁发展最大的特点十分均衡”。其实，在上世纪90年代初，长宁的发展主要特征是不均衡。

　　我今天介绍的这个案例，尽管十分基层但非常重要。我25年前花了很多精力做了这个案例，也回答了现在大家所关心的问题——不平衡。

　　确定城区主导功能和建设目标

　　我介绍的案例是上海的一个中心城区——长宁区。虹桥机场就在这个区，1991年一毕业我就分配到这个区工作。当时，这个区就在上海中心城区的边缘，外面一个圈是上海外环线。长宁区现在的位置也是介于内环线和外环线之间，上世纪90年代初的时候它还有大量的农田。

　　1992年底，我负责做这个区的总体规划。这项工作不是设计院做的。当时碰到一个主要问题，就是这个区非常不平衡。主要表现在，靠近中心城区里面那一块比较发达，靠近基层的那一片是农田，欠发达。这个区是狭长型地域，分为东中西三部分，长度约为10公里，中间是虹桥开发区。而且，这个区的南部和北部也非常不均衡。

　　当时上海市区普遍认为“长宁是一个脚长，一个脚短”。“脚长”指的是社会事业及精神文明建设发展较好。1992年，长宁区就有两个市级示范高中；科研院所有20所，专业技术人员8748人；全日制高校就有9所，高校教师9000人；医院28个，每千人床位6张等。“脚短”指的是经济发展和城市建设欠发达。1992年，长宁区级财政年收入为2.60亿元，人均道路3.36平方米，气化率53%，每百人7.14号电话线，户籍人口59.58万人。

　　当时，长宁区的经济在上海十个城区中是最后一位。我接受编总体规划这项工作的时候，自己认为目标就是要解决平衡问题以及经济不发达问题。

　　当时我主要在三个方面解决这个问题：

　　第一，确立城区主导功能和建设目标。一个区有若干个功能，其中主导功能是最复杂的。我详细梳理长宁区自从成立后，300多平方公里的现状，每块土地我都去跑过。我知道这个土地过去怎样、现在怎样、未来应该怎样。这件事情我一直讲，做规划的人大部分都不愿意跑，所以规划很容易失误。

　　根据梳理情况，确立这个区进一步发展的有利和不利条件。当然，有利和不利不能仅仅放在这个区域讲，还应该放到更大范围里面讲，这像前面樊纲院长讨论长三角，要放到全球考虑一样。针对一个区，要站在上海、站在长三角的分工来考虑，然后再确定其主导功能和建设目标。有人觉得我不该管那么多，事实上一个地区不和行政区外的资源组合是没有出路的。有些专家坚持行政区经济的概念，我认为比较实在，我那个时候就认为仅仅是一个划地为牢的经济是搞不大的。我们将平衡归纳为持续上的平衡，这个平衡比工业平衡、比内容平衡还要重要。很多规划，比如说现在很多新城建设，就犯了毛病，失去了持续性的平衡。而对有利和不利条件的梳理，需要了解现状、未来和你的洞察力。如果这个规划30年，你就要梳理30年的有利条件，这考验人的思维穿透力。

　　当时长宁区经济社会发展的各项功能中，以涉外功能影响最大，其他许多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、发展而发展。而长宁的涉外功能中，又以涉外企业和机构、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能为主要内容。再加上在区域经济、社会、生态等发展内容中又以经济最为基础，以及上海经济、贸易、金融三中心建设，故长宁区总体规划编制中，就将涉外经贸作为区域发展的主导功能，其他功能发展都要与涉外经贸主导功能发展形成互相配合的有效结构。在涉外经贸主导功能基础上，当时就把区域建设目标确定为：“围绕上海三个中心一个龙头战略目标，到2020年，努力把长宁区建设成为以涉外经贸为主导功能，多功能、开放型、现代化新城区”。此后20多年里，长宁经历了多个“五年计划”和一届又一届的政府，但总体上还是沿用了该项区域主导功能定位和建设目标，始终在涉外、国际、开放、现代化、精品等用词上打转，总体精神仍然一以贯之。1993年上海长宁区总体规划定下的区域主导功能和建设目标符合前进中的长宁，符合内外变动中的趋势，这是长宁得以一张蓝图干到底的灵魂、精神所在。因此，一个地区的发展继承历史、正视现状、展望未来是十分重要的。

　　人口规模的确定及实现

　　城市与人口是分不开的，城市化和人口更分不开，人口是城市发展的基础，但人口规模该怎么确定呢？在上世纪90年代，很多人都在搞房地产，都希望每个地方都搞得好，但我提出的逻辑是：人口少了有问题，但人口多了也是有问题的，而且不仅是环境问题。我想先处理人口规模总量，在规划上就定了这个词，环境人口容量。

　　我为什么定1.8万人/平方公里？我当时考察了黄浦、南市、静安、卢湾等很多地方，我发现这些地方人口密度太高。我测量结果发现，人口不能超过1.8万人/平方公里，最后规划人口规模总量70万。很多人都问我，包括当时区政府都认为是100万，但我认为超过70万就破坏环境，而这个区现在仍然69.7万人。

　　最后是第三个问题，住房的套数、用地面积。套数控制了，每套有三口，当时我按的每套是3.1口人，然后和数量进行平衡。控制的前提就是控制用地结构。根据建造23万套房子来算，可用的容积率22.64%比重就够了。当时很多专家都认为，特大城市70平方公里的面积应该是46%，我认为这样就冲破了环境容量。三块合一是天然必须的，规划用地在规划统筹里头。经济发展需要人，人需要用钱，为什么说这个区经济很快上去，到现在还保持在第3位，和这个也有着很大关系。

　　实践证明，人口规模按环境承载力确定是科学的，确定的规划人口规模又通过居住用地比重和住房建设套数及结构来进一步落地也是科学的。通过“环境人口容量-人口规模-居住用地规模-住房套数及结构”这一人口规模确定和实现模型，20多年过去，长宁1993年确定的，到2020年区域人口规模控制在70万人这个目标终于得到有效实施，从而把蓝图变成了现实，保住了长宁良好的宜居环境。因为有了人口规模的有效控制机制，从而使长宁在推进区域内容平衡发展中，最大限度地增加了经济发展用地（包括商业金融业用地、商住混合用地中的商业金融业用地、工业用地、仓储用地）占总用地22.64%和公共设施配套建设用地（包括对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地、公共服务用地）占总用地50.57%。以至于后来可以从容地将原本计划开发住宅的用地调整为凯桥绿地、华山绿地、延安路天山路绿地、长宁路沿线绿带等绿地。从而实现了人口、资源、环境、经济、社会的多内容平衡发展。

　　这个结构就是解决人口、经济、社会、环境、可持续发展，我叫做内容的平衡。在某种程度上，这也是现在中央提出的环境建设、经济建设等5大建设的平衡问题。

　　区域点线面三层布局结构

　　布局是一个生产力概念，我用三个方向来构建。城区内和区域外平衡，不能仅仅指向区域内。将长三角看成一个面，将长宁区临近的江河看成最小的边界，通过沪航高速沪宁高速，进行规划，把长宁区控制在一个点，通过三条直线辐射长江口，把它看成人文和错位发展的基础。这里有一个概念，点线理论我非常认可，但是我觉得还不够，它解决区域内而不解决区域外。

　　站在更广的角度讲，一个城市就变成一个点，但站在一个区域来说，这个区域就是一个面。当时为了解决长宁行政区域内与行政区域外的平衡发展问题，在长宁总体规划中，根据自身位于上海中心城西部，依托当时上海规划中的外环线、沪杭高速和沪宁高速，根据要素流和物资流配置需要，将长宁整个城区视为点，将上海规划中外环线、沪杭高速、沪宁高速视为集聚与辐射轴线，将浙江的杭嘉湖和江苏的苏锡常视为面，构建以长宁为出发点的点线面区域发展格局，来体现“长宁是上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区”的战略定位。20多年过去了，实践证明，这一以地区以外最小要素与物资集聚和辐射区域为本地区发展支撑腹地的布局结构是成功的。

　　长宁区东部中部西部不平衡，南北不平衡，我进行了三层布局。背面相对弱，中部控制虹桥贸易中心，就把虹桥开发区，从0.65扩大1.77，再加一个经济园区，这经济园区现在已经变成了一个国家级的。当时我跟他们讲，如果把这个地方搞成房地产，长宁区就没有未来了。很多经济不可取舍，现在实践证明，这三个地段的控制，对于消除东中西的不平衡发挥了作用。

　　我认为，最后解决的就是人民生活的问题，要控制社区的布局。社区是城区中的一个重要生活单元，围绕社区居民生活，长宁以街道和镇乡为一个社区单元，将社区全部空间视作面，将社区中主要商业街区和交通干道视作线，将穿插于社区范围内的居住小区、公交地铁站点、公园、菜场、商场、幼托小学中学、卫生服务站和社区医院、社区文化中心、社区事务受理中心、街道或乡镇行政中心、村居委办事点、社区养老服务中心等居住小区、商业服务设施、市政设施、公共服务和生态环境等设施视作点，构建点线面社区居民生活圈。

　　长宁每个街道社区或镇乡社区，在确定社区住房建设套数和人口规模基础上，在街道或镇乡范围内相对中心位置，分别各配置一个相对集中，具有一定规模的社区商业中心，一条网点连续布置、具有一定规模、又与社区商业中心相连的商业街，形成商业街与商业区点线连结的商业服务街区。在此基础上，布置居民出行所需的交通站点，休闲所需的公园、日常生活所需的菜场、教科文卫体养老等公共服务设施，使居民开门七件事基本能在步行5—15分钟范围内解决，实现城区居民生活的便利性、可及性。也就是说，在这个区域里面均等化分配，所有资源按照15分钟生活圈进行部署，就实现了便利性。实践证明，现在大家都知道长宁区非常方便，这和当时的布局有很大关系。

　　现在，许多专家认为是不可能均衡发展，我的实践证明，平衡发展是能实现的，这点就不展开了。

　　十九大提出不平衡不充分是一个基本矛盾，我们的现在理论界就应该努力去解决它。我认为，第一，平衡是能实现的，根据自己的实践，长宁花了二十多年时间把不平衡变成平衡。第二，平衡发展包括时序上的平衡，空间上的平衡和内容上的平衡。时序上的平衡，即一个地区过去、现在和未来的发展平衡。第三，平衡发展是梯度推进的。发展的目的不是为了发展而发展，而是为了平衡发展。第四，平衡是可以测度的。有大量的指标，比如房价，近10公里长的长宁区，区内各地房价基本一样。平衡不是你说平衡就平衡，它有定量的价值。

　　我今天的讨论很多只是初步性的。要解决十九大提出的不平衡不充分，我们该怎样做，到2035年能不能解决，还需要大家共同思考。

　　这是一个实践案例，可能有许多错误的想法。今天在座都是大牌专家，希望大家提出质疑、进行指导，谢谢各位专家。