全域城市化是指在一定的行政辖区内，经过一定时期的社会发展，市场扩张、自然演进和政府推动过程，逐步实现全地域按照一般通行的城市标准、制度模式、人文理念运行的态势。作为我国近年来统筹城乡发展的重要战略，全域城市化成为拓展城市发展空间、实现科学发展新跨越的必然选择。城市化研究和实践表明，全域堀市化就是要实现城乡基本公共服务均等化，其主要内容之一是达到全域住房保障，这就需要研究作为住房保障制度重要内容的住房公积金制度全域化问题。由于城镇住房公积金制度经过十多年来的高效管理和科学运作，已成为城镇住房保障体系中一项最重要、最系统、最稳定的制度，因此，本文探讨“全域”住房公积金制度的重点是研究在我国农转城区域和农村如何推行住房公积金制度的问题，以拓展和延伸住房公积金制度在全域城市化进程中的实施空间。

一、全域推行住房公积金制度的可行性

 (一)城镇住房公积金制度的成功实施和成果为全域推行住房公积金制度提供了坚实的制度基础

我国自上世纪90年代在城镇建立住房公积金制度以来，经过十几年的不断调整和完善，已基本覆盖所有城镇在职职工(包括农民工)，并在城市房改、住房建设和住房消费中开花结果。住房公积金制度已形成一套完善的管理制度体系和管理模式，在城市住房保障中处于主体地位，并发挥骨干作用。其优惠性和保障功能受到广大职工认可，深得民心。城镇住房公积金制度积累的制度基础和经验成果能确保全域住房公积金制度的扎实推进。

(二)农村住房保障制度缺失为住房公积金制度全域化提供了现实基础

我国实行土地二元化管理，具有普惠性质的“居者有其地”宅基地保障制度，长期以来构成了农村住房保障的重要基础。但是，宅基地保障仅提供了建房的土地，实行“居者有其地”，其落脚点并非居住本身。目前，农村低收入家庭住房普遍存在房屋质量低、配套缺、外观差等问题，给社会造成极大隐患。全域推行住房公积金制度，通过不断完善保障手段，创新保障方式，扩大缴存范围，可以填补长期以来农村住房保障制度的空白。

(三)新农保、新农合等社会保障制度为住房公积金制度全域化提供了大量可借鉴的经验

新农保和新农合是近年来国家为解决农村养老和医疗问题推出的具有里程碑意义的保障制度。一经推出，便受到广大农民的热烈支持，参与积极性很高，覆盖率连年提升。新农保、新农合的贯彻实施基本解决了农村老无所养、看病贵等难题，为农村社会保障制度的建立奠定了实践基础。我们可以借鉴这两项保障制度的成功经验，以政府支持、制度优惠、农民自愿为着力点制定符合农村实际的住房公积金制度全域化政策。

二、全域推行住房公积金制度的对策

根据全域城市化进程，应逐步建立城乡全部覆盖、有效衔接、机制灵活、因地制宜的一体化住房公积金制度体系。具体包括两个层面：在农转城区域全面实施住房公积金制度，与城镇政策接轨，农转城区域职工享受城镇职工同等待遇；在农村地区试行符合农村实际状况、与城镇住房公积金制度有所区别的有农村特色的住房公积金制度。  

 (一)在农转城区域全面实施住房公积金制度，农转城区域职工享受与城镇职工同等待遇

1．针对农转城区域不同类型的群体可以实行有区别化的住房公积金缴存政策。一是对财政拨款的国家机关、各类事业单位和自收自支的企业、民办非企业等单位及其职工实行强制性缴存政策。缴存比例视农转城地区经济发展水平、消费水平、房屋市场价格等因素确定，可以执行差别化的缴存比例。二是农转城区域内的自由职业者或个体工商户按照自愿原则缴存住房公积金。三是对不属于上述两种情形之一且有改善住房需求的农转城居民可参照上述第二种情形自愿缴存。逐步扩大住房公积金缴存覆盖面，让全域城市化后所有居民均能享受城市住房保障制度的改革成果。

2．可以充分利用住房公积金贷款政策解决失地农民职工“住得好”而不“被上楼”问题。近年来，许多地方借“城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治”之名，屡屡突破指标范围，片面追求增加城镇建设用地指标，甚至不惜违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。农民失地后，住房“被上楼”，住得仍然不舒服。农转城区域职工缴存住房公积金后，就可以享受住房公积金政策贷款的优惠，像城里人一样自主选购心仪的商品住房。

3．可以充分利用住房公积金支持保障性住房建设。2011年1月，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，要求“各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围”。从中可以看出，国家已采取多项措施逐步扩大住房保障制度的覆盖面，建制镇的住房保障工作已明确纳入保障制度范畴。住房公积金制度在支持城镇住房保障制度建设中必将大有作为。除上述可以将农转城区域市民纳入住房公积金制度保障范畴之内，还可以将住房公积金沉淀资金充分运用起来，通过经济适用住房、廉租住房项目贷款的方式支持农转城区域保障住房建设，减轻财政负担，加快农转城区域住房保障制度建设，切实发挥住房公积金的住房保障功能。

(二)在农村地区试行与城镇住房公积金制度有所区别的有农村特色的住房公积金制度

从劳动职能和劳动场所上看，可以将农民划分为进城务工农民和农村务农农民。目前，我国已将进城务工农民纳入住房公积金制度保障范畴内，需要着重解决的是在农村务农农民的住房保障问题。

1．以自愿缴存为基础，建立存储自由、退出灵活、信贷优惠的农村住房公积金制度

这里所指的农村住房公积金制度是指农民缴存自愿，退出自由，储蓄用途固定，利率法定，购(建)房信贷优惠，对符合改善住房条件的缴纳者提取或贷款时适当给予奖励，以政策的灵活性和优惠性激励农民踊跃缴存住房公积金，改善当前农村落后的居住条件。

关于管理机构的设置，按照国务院《住房公积金管理条例》的规定，农村的住房公积金管理也应当由市住房公积金管理中心统一管理，统筹运作，由住房公积金管理委员会通过决策指定的银行机构设立专门的账户存储住房公积金。

关于政策扶持，首先，需要给予利率优惠。其次，需要给予补贴和奖励。再者，应大力扶持农村房屋产权担保制度，通过房屋担保、房屋保险、房屋抵押等方式推动农村住房公积金贷款制度的建立。

关于制度基础，农村住房公积金制度应突出自愿缴存、退出自由的特点。确立农村住房公积金制度的自由退出机制，农民缴存一定期限后，如果中途欲退出缴存体系，允许将缴存的公积金连本带利提取出来，充分体现住房公积金退出机制的灵活性。

农村住房公积金制度的具体运作模式是：农民与住房公积金管理中心、指定的银行三方自愿达成缴存住房公积金合同，合同内容包括缴存期限、缴存金额、三方权利义务、提取条件、合同变更、终止等。合同签订后农民按照合同约定按期 (月)缴存约定的住房公积金金额，每期缴存额固定，缴存利率按照合同期限执行银行同期公布的存款利率。达到合同约定缴存期限后，根据缴存额、缴存年限以及履约情况审批公积金贷款额度和贷款期限，实现缴存和贷款的公平性。贷款利率按照国家公布的公积金贷款利率执行。贷款可用于修建房屋或到城市购房。同时，配套实行修建或所购房屋的抵押(担保)制度。如果缴存农民未缴存到合同约定期限，要求提前支取缴存的公积金，视为缴存农民违约，自动放弃贷款权益，住房公积金管理中心和银行应按活期存款利率连本带利支付给缴存农民，确保农民缴存金额既定的利益。缴存退出机制保证自由，以政策的灵活和优惠吸引农民缴存公积金的积极性。农民自愿退出缴存后可以再次提出签订缴存住房公积金协议的申请，无特殊情况住房公积金管理中心和银行应当与其签订协议，加大农村住房公积金制度的弹性机制。

2．以住房公积金支持农村公共租赁住房制度的建设

为改善农村特困家庭的居住水平，在借鉴城镇廉租住房保障制度的基础上，可以在农村创建公共租赁住房保障制度，同时建立相应的退出机制，形成受益人员的动态调整机制。农村公共租赁住房的建设需要解决的主要问题是筹措建房资金，住房公积金在确保资金安全的前提下，可以充分发挥住房公积金对保障性住房建设的支持作用，提高住房公积金使用效率，拓宽保障性住房建设资金来源，加快解决农村特困家庭住房问题，实现“住有所居”目标。