政府间转移支付制度改革的目标模式

政府间转移支付制度的改革和完善，主要包括三方面内容：（１）确立中央、省、县三级政府为主的行政架构，优化事权财权配置；（２）建立以一般性转移支付为主导、两纵两横相交织的转移支付新格局，在全国范围内形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障体系；（３）完善的财政监督是转移支付制度新框架的重要组成部分，应加快建立和完善全方位的财政监督和控制体系。

一、完善我国政府间转移支付制度的基本原则

当前我国政府间转移支付制度存在的种种矛盾和问题，是行政管理体制、财政管理体制内在缺陷的外部反映。因此，完善政府间转移支付制度，应当从完善政府管理体制和财政管理体制的角度着眼，“跳出政府间转移支付谈政府间转移支付”。只有标本兼治，才能消除产生各种弊端的根源。

在当年和今后一段时期，完善我国政府间转移支付制度应坚持如下原则：

（一）有助于转变发展方式，实现全面、协调、可持续发展

近３０多年来，我国经济迅猛发展，社会事业显著进步，取得了举世瞩目的成就。但不可否认，目前也存在一系列因素，阻碍着全面、协调、可持续发展目标的实现。完善我国的政府间转移支付制度，应当有助于消除地方追求ＧＤＰ的强烈冲动；有助于推进主体功能区建设，优化产业布局；有助于推动科技创新，提高产品附加值和技术含量；有助于扭转社会事业滞后于经济发展的局面；有助于促进人与自然和谐发展。

（二）有助于提高政府运行效率

信息技术的普遍采用、管理技术的提高，为完善政府管理注入了新的活力。上世纪８０年代以来，发达国家借鉴企业管理变革的新经验，扩大管理幅度，减少管理层级；发展电子政务，开展服务外包，极大地提升了政府效能。在国内，近年来围绕提升政府效能推出了若干重大举措（如“扩权强县”、“农村综合改革”、推行“大部制”、推行依法行政等），取得了明显成效。特别是经过“扩权强县”、“省直管县”、“农村综合改革”、“乡财县管”等改革探索，建立以中央、省、县三级政府为基本架构的公共管理方式的发展态势日益明朗。完善我国的政府间转移支付制度，应当顺应并有助于推进上述发展趋势。

（三）有助于调动基层政府的积极性和创造精神

着力改善民生、建设服务型政府，是今后政府职能转变的发展方向。就业培训、义务教育、公共卫生、失业与贫困救助等项社会事业，其服务对象是社会大众。服务内容的多寡、公众享受服务的便利程度以及社会保障水平的高低，直接关系到公众对政府施政的满意度，关系到社会主义宗旨的实现。相对而言，基层政府更贴近社会大众，更了解实际情况，在更好地满足公众需求方面具有优势。完善我国政府间转移支付制度，应当有助于发挥基层政府的积极性和创造精神。

（四）“和而不同”，允许存在差别

社会保障的目标，只是保证人们不因失业、疾病、年老等原因而陷于贫困，确保社会弱势群体享有最低生活保障，最终使全社会成员都能够分享经济发展的成果。应当看到，总体发展水平低、发展程度不平衡的基本国情，决定了不同地区对最低生活标准的认知也是不一样的。因此，推动公共服务均等化，并不意味着实现绝对的均等。

从转移支付的角度看，就是要承认如下事实：在发展水平较高的省份（和地区），其人均财政支出水平、公共服务的水平应该更高一些。否则，全面推行“大锅饭”，如何调动地方和个人的发展积极性？

（五）赋予新的财力分配框架一定的灵活性

我国尚处在快速的城市化和工业化过程当中，经济结构、社会结构变化很快，政府职能也在不断调整。政府职能的变化、政府履行职责方式的调整，必然带来资金需求结构的变化。因此，新的政府间转移支付制度，还应能够为各级政府（尤其是中央和省级政府）机动地履行职责留有一定的回旋空间；换个说法，就是中央和省级政府要掌握部分机动资金。这部分资金会以专项转移支付的方式下拨给地方（基层政府），但随着政府工作重点的转移，这部分资金的内容和形式也会发生变化：部分资金会固化到特定的领域和项目上，沉淀成为一般性转移支付（就像当年的农村税费改革转移支付一样）；还有一部分资金则仍然维持专项转移支付的属性，但政策重点已转向新的社会生活领域。

二、政府间转移支付制度改革的目标模式

（一）确立三级政府行政架构，优化事权财权配置

１．确立中央—省—县三级政府为主的行政架构

实践证明，我国政府间转移支付制度中存在的许多问题，都与政府层级过多、事权财权划分不清有关。要理顺政府间事权、财权分配关系，必须切实减少政府级次。

（１）把地级市降格为和县级平行的管理层级

近年来，“扩权强县”、“省直管县”风起云涌，一方面弱化了地级市的管理职能（向辖区县下放审批权限），另一方面也强化了省与县之间的直接管理关系（重大事项由省政府直接审批等）。

继续推行“扩权强县”，必然会延续弱化地级市管理职能的发展趋势。如果像浙江那样将“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”全部下放给县级政府，那么，县和地级市的管理权限也就相差无几了。与此同时，全面推行“省直管县”财政管理体制，也会将地级市财政资金的来源限定在所辖城区范围之内，从财务上将地级市转型成为协调市辖各区公共事务的机构。在此基础上，如果根据落实科学发展观的需要再次提高中央政府和省级政府分享收入的比例，城市（地级城辖区）在财力方面的优势必将明显缩小，市辖县对获得地级市财力支持的预期也会显著下降。这就使全面推行“省直管县”具有了现实可行性。

从省政府的角度看，把城市而不是市辖区列为管理单元，有利于缩小管理幅度，提高管理效率。从城市管理的角度看，当前地级市辖区的数量平均只有３个，地级市完全可以借助市县脱钩的机会，划小市辖区地理范围，适当增设市辖区数量，合理布局居委会，将市—辖区—街道的三层管理架构调整为市—辖区两层结构，以提高城市管理水平、增强城市公共服务能力。

（２）县级政府直管农村服务社区，把乡级政权降格为县级政府的派出机构

大力发展社会事业、推动城乡公共服务均等化，意味着农村社区服务机构的普遍发展。从管理幅度看，目前我国县级政府平均管理１５个乡，管理幅度明显偏小。把社区服务中心划归县政府直管，是有利于提高行政效率的。反过来，按每个乡设立三个社区服务中心算，由县级政府直接管理４０—５０个社区服务中心，也是完全可行的。

由县政府直接管理农村服务社区，就从事权上“架空”了乡政府。从财政角度看，推行“乡财县管”，实行县乡两级政府“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”，则极大地削弱了乡镇财政的独立性。事权的空心化和财权的丧失，为把乡政府改造为县级政府的派出机构、由各县灵活配置行政管理资源创造了可能。而社区服务机构的发展，又为消化多余财政供养人员提供了广阔的回旋空间。

这样，通过把地级市降格为和县级平行的管理层级；通过把乡级政权降格为县级政府的派出机构，由县级政府直接管理各农村服务社区，就确立了中央、省、县三级政府的行政管理架构。

２．政府层级的精简，为优化财权分配扫清了障碍

在中央、省、县三级政府架构下，城市维护建设税、车船税、房产税、遗产税（乃至利息税）的归属更加明确。土地出让金收入因与城市化高度相关，也应明确列为城市及其所在辖区的收入。增值税（营业税）、所得税因与经济发展密切相关，可通过逐步取消税收返还政策的办法，提高中央和省级政府的分享比例，弱化市、县政府发展ＧＤＰ的内在冲动。资源税在税额分配上，可考虑让省政府拿大头以平衡各方利益关系。关税、出口退税、海关代征增值税和消费税仍然是中央税收。新设立的社会保障税则应列为省级政府独享税种，以在承认发展差异的前提下提高社会统筹层次。

经过上述调整，中央政府在国家财政收入中的主导地位将得以保持；省级政府收入占比将明显提高，从而为统筹城乡发展奠定了更加坚实的物质基础；城市财政对流转税和所得税的依赖程度下降，将引导城市把工作重点转到提升城市软环境、改善居民生活质量上；地方税的充实和完善，则使县及市辖区获得了更加稳固的收入来源基础。

（二）建立以一般性转移支付为主导、两纵两横相交织的转移支付新格局，形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障体系

１．自下而上确定一般转移支付数额

一般性转移支付的目的，是维持下级（基层）政府运转，保证其履行必要的职能。一般转移支付的数量源自基层政府履行必要职责的客观需求，只能自下而上地逐级确定。应根据人口密度、地形特点、气候条件等因素进行地区分类；然后针对行政管理、公检司法以及事业单位制定其在不同类别地区的人员和经费配备标准，并依上述标准测算各基层政府（以县为单位）的一般支出需求。支出经费的标准应该是动态的，应根据劳动力成本、物价变动态势等因素及时调整。根据支出需求和自有财政收入测算出来的县级政府财政收支缺口，就是一般性转移支付的最低限额。

汇总各县（旗）的一般性转移支付需求，可以得到各省（区）需要支付的一般性转移支付资金数量。

２．发挥省级政府承上启下的作用，优先保障一般性转移支付资金需求

一般性转移支付与政府履行基本职能（乃至中级职能）密切相连，上级政府有责任优化支出结构，优先保障县级政府的一般性转移支付资金需求。

应当明确，弥补发展落后地区县级政府资金缺口的直接责任在省级政府。省级政府的可支配财力，除了收入分成所确定的财政收入外，还有来自中央政府的转移支付和来自发达省份（市）的横向转移支付资金。省级政府应根据自有财力状况，合理调整一般性转移支付资金和专项转移支付资金的比例关系，优先保证县级政府一般性转移支付资金需求。为了确保省级政府按照“保运转、保工资、保民生”的优先顺序安排财政支出，应当明确规定：在县级政府一般性转移支付资金需求尚未得到满足的情况下，省级政府专项转移支付支出占其转移支付总额的比重不得超过一定的比例。

应进一步加大中央政府一般性转移支付的力度，显著提高各省（市、区）间人均财力的均等化程度。为此，需要逐步取消税收返还制度；适当提高中央政府分享流转税、所得税、财产税的比例；需要明确中央政府增加一般性转移支付支出的责任，至少应明确：因收入分享规则调整带来的收入增量应全部用作增加对落后省（区）的一般性转移支付；在省级政府一般性转移支付需求尚未有效得到满足之前，中央政府专项转移支付支出占其转移支付总额的比重不得超过一定的比例。

３．完善专项转移支付制度

专项转移支付是在保障各级政府履行基本职能之后发生的，它受制于政府的财力，“有多少钱办多少事”。设立专项转移支付的目的，主要是为了贯彻上级政府的决策和意图，因此，专项转移支付的确立程序是自上而下的。如何“以有限的资金办更多的事、办更大的事”，是设立专项转移支付时必须认真考虑的问题。

应在系统评估的基础上，对既有转移支付项目进行整合、充实和提升。应当明确：属于中央事权委托地方执行的，或省级政府事务委托县级政府执行的，应当由中央或省级政府足额拨付相关费用，下级政府不应再承担配套费用；上级政府和下级政府均受益、需要由双方共同承担的事务，应根据受益范围和受益程度确定上级政府和下级政府（中央和省级政府、省级政府与县级政府）之间的资金分担比例；外部性范围有限、笔数较多、单笔资金数额较小的项目，应予以归整合并，委托给省级政府代为审核发放，中央政府则可通过制定行为指引、加强行政督导等办法，督促省级政府切实履行受托责任。

４．发挥横向转移支付的积极作用

在纵向转移支付之外，在我国还有以“对口支援”方式大量存在的横向转移支付。横向转移支付制度以德国最具代表性。根据德国法律的规定，财力富裕的州（或州内城镇）需要向财力相对贫困的州（或州内城镇）提供财力援助，以保证德国各地区居民享有相同生活水准的权利。目前，国内的横向转移支付通常以专项转移支付为主，如援建小学、医院、污水处理厂等。

近年来，在支援“汶川地震灾区”恢复重建、援藏、援疆等方面，东部发达地区对口支援的规模明显加大。应总结经验、完善政策，加大“对口支援”的力度，充分发挥横向转移支付在加快落后地区发展、缩小地区发展差距方面的积极作用。同时要切实加强项目对接，使对口支援资金成为西部地区自有财力的有机组成部分，以切实提高资金使用效率。

在东部发达省份，不仅省政府要加大对落后县区的支持力度，也要建立省内先进县（市）对落后县区的横向转移支付制度，以加快省内落后地区的发展，缩小省内发展差距。

经过上述两个层次纵向转移支付与横向转移支付的多重平衡，我国最终将形成既有差异、又能保障公共服务大体均等的政府资金保障新格局。

（三）完善的财政监督是转移支付新框架的重要组成部分

１．强化约束机制和财权下放是“一枚硬币”的正反两面

无论是提高一般性转移支付的比重，还是完善专项转移支付的管理方式，都意味着下级政府资金支配自由度的增加。这为下级政府发挥贴近公众的优势、更好地提供公共服务创造了有利条件。但另一方面，权力也意味着责任。财权下放的同时也意味着把维持政府机构运转、提供公共服务水平、维护社会稳定等责任下放了。在下放财权的同时，如果不能同时构建起相应的监督和控制体系，就无法确保中央（上级）政府的重大方针政策得到贯彻执行，无法确保政府机构平稳、有效运转，无法确保资金不会被挤占、滥用乃至贪污。因此，财权下放和强化约束机制是相辅相成的。切不可在强调一方面的同时，忽视另外一方面。

２．从加强管理和控制转向强化监督

在加强预算控制和监督方面，近年来有关方面推出了许多举措。这毫无疑问是正确的。特别是对从计划经济向市场经济转型、各项规章制度都很不健全的中国而言，尤其显得必要。但随着预算管理制度的逐步完善，制度的执行与实施问题日益显得重要起来。单纯通过强化“自上而下”的管理和控制已不足以对下级政府（基层政府）施加有效的制约。需要在继续加强财政管理的同时，加快构建全方位的财政监督和控制体系：

（１）进一步推进财政改革，完善内部管理和控制

要认真贯彻收费“收支两条线”原则，全面推行部门预算；要制定合理的支出标准，使预算编制精细化、科学化；要从基层抓起，从具体的项目入手，全面推行预算绩效评估，建立预算编制—执行—评估—提高的动态循环机制；要根据决策—执行—监督相分离的原则，优化财政部门机构设置，加强财政内部监督；要充实审计机构的力量，推动审计业务创新，充分发挥审计报告在加强财政监督方面的积极作用；要积极推动管理方法创新，推动上级政府将工作重心从审项目、批资金转到督导基层政府规范行事上来。

（２）强化人大和政协的财政监督职能

财政监督是人大监督和政协参政议政的重要内容。要调整人大、政协常委会会期，安排相应时间就预算执行情况进行审议和讨论，安排时间开展预算执行情况检查；调整县级人大常委会机构设置，设立专门的预算审查委员会，专司预算监督和审查；提高人大、政协工作透明度，通过公开执法监督检查、会议发言和讨论过程，提高其积极履行职能的积极性和主动性。

（３）引导公众有序参与财政事务，建设民主财政

预算制度改革（特别是政府会计制度改革）为提高财政透明度奠定了基础。提高财政透明度，及时、准确、详细地向公众公布有关政府职能、财政资金使用状况、财政政策目标乃至未来财政运行状况的信息，有助于调动社会公众参与公共事务的热情，充分发挥舆论监督的积极作用。

要以提高财政透明度为抓手，大力发展参与式预算，形成“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”的工作新机制，真正落实群众的知情权、选择权、参与权和监督权，建设社会主义民主财政。