近期，中国社会科学院财贸研究所、中国人民大学经济研究所、中国发展研究基金会三家研究机构分别发布报告，不约而同地批评现行户籍制度造成中国的“伪城镇化”。

“刚刚结束第六次人口普查，我们的城镇化进程已经达到49.68%，这当中有10%仍然是没有城市户口的农民，意味着我们国家城镇化还有很多问题亟待解决。”5月5日举办的第二届城乡统筹论坛上，国家发改委城市和小城镇发展中心主任李铁也表示。

按照常住人口计算，中国的城镇人口将在2013年首次超过农村人口，如何防止人口聚集与经济聚集良性循环的“断裂”，“十二五”成为改变户籍制度改革滞后的关键时期。

而户籍改革中首先要解决的就是基本公共服务制度均等化，包括义务教育、医疗保障、养老保障等。

尽管2006年发布的“十一五”规划纲要提出了“基本公共服务均等化”的基本原则，但目前我国城市基本公共服务不均等化的状况总体上依然没有改变，存在明显的地区差异、城乡差异和群体差异。

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》规定，要“引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务”。

国家发改委地区司司长范恒山在近期的一次讲座上也表示：“将在主体功能区规划的过程中继续推进公共服务均等化，让财政、金融政策以及科、教、文、卫事业同等汇集到各个地区，而这个均等化不在于平均主义，而是权利与机会的均等，在这些方面我们还远远没有做到。”

农村和城市福利人均相差33万元

国研报告建议“淡化户籍权利功能，寻找替代性管理手段”

如何解决外来人口在城市享受到和城市居民同等服务，一系列支持政策正在缓慢的研究和进展中。

今年3月人大审议通过的“十二五”规划纲要提出：特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。鼓励各地探索相关政策和办法，合理确定农业转移人口转为城镇居民的规模。

“农村人口流动的困难在于，你要到另外一个村就要享受另外一个村的福利，除了成为其家庭成员之，在现有农村土地体制下，户籍转移几乎是不可能的。”李铁表示。

他看来，城镇化首先要解决外来人口与城市居民享有同等服务，此外，解决城市行政管辖区农民的城市化进程。

户籍制度背后，则影响着户籍人口的福利覆盖，据全国人大教科文卫专委会委员马力测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万以上，中小城市为十几万。

近年来，上海、广东等地在逐步推进户籍改革，实施了“居住证”制度，目前北京市正在就北京市实施居住证进行调研，根据北京市政府的工作规划，将于今年12月底之前完成实施居住证的制度研究，何时出台仍未确定。

外来人口凭居住证享有一些基本权利，在领取居住证和缴纳社会保险费达到一定年限，且满足其他附加条件后可申请常住户口，进而享有更多权利。

据北京市“十二五”规划人口问题顾问陆华杰介绍，持证人口与户籍人口享有的福利仍有差距，但义务教育、社会保障等基本服务不会有差别。

去年6月，广东出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，依据若干指标给农民工打分，积满60分便可申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁，预计每年吸纳规模为60万人。

重庆则在去年提出了更为宏大的户籍改革计划，据重庆市发展改革委副主任徐强介绍，截至今年4月上旬，重庆全市共有170万农村人口在户籍改革中转为城镇居民，日均7000余人。

由国务院发展研究中心社会发展研究部“主体功能区人口管理政策研究”课题组撰写的一份报告中提出：“淡化户籍权利功能，寻找替代性管理手段”。

课题组认为，广东、上海两地的做法规定的附加条件仍然偏多，但提供了较为现实的户籍改革思路。

按照权利与义务对等原则，课题组设计了户籍改革操作方案：只要在当地有最低标准的合法体面住房（含租房），就准许进行常住登记，发放居住证，以居住证作为国民基本权利的享受条件；以缴纳社会保险费年限、缴税年限和（或）居住年限作为获得地方附加权利的条件。

人口规模要与经济规模匹配

吸纳人口以提高区域经济与人口分布协调度，可设为政绩考核预期性指标

排斥性的户籍制度，严重制约着人口的自由流动。

国研中心社会发展部研究员苏扬选取部分发达国家和中国、印度、巴西三个发展中国家，做了区域经济与人口分布协调分析，结果显示，我国从空间分布来看，经济与人口分布不协调度是最高的。

“如果用能够充分享受当地经济发展成果的户籍人口数代入计算的话，这种不协调度还会更高”。苏扬说。

“主体功能区人口管理政策研究”课题组在多地调查时发现，经济发达地区政府对低门槛接纳外来人口的态度都较消极，而欠发达地区对自愿性的人口转移政策以及主体功能区划的执行后果表示担忧。

为了防止重点开发区和优化开发区只要土地、产业、财税和环保等优惠政策，而不履行人口管理政策所要求的义务，苏扬建议：“按照建国100周年实现区域经济—人口分布协调的设想以及区域经济—人口分布协调的上限目标值，计算出未来40年每年、每个不协调的发达地区应该新增的人口数量，作为宏观调控的预期性指标。”

“这样，既可以让限制和禁止开发区域的党政领导转变大规模开发的动机，又可以帮助重点开发区和优化开发区域的地方政府应对既得利益群体的压力；而且，增设这个预期性指标，对多报生产总值和少报人口数量的地方政府投机行为都可起到制衡作用，可部分弥补现行统计和政绩考核体制的缺陷，还可以在一定程度上弥补现行税收体制重生产、轻消费的缺陷。”苏扬表示。

地方政府能否自觉按照主体功能区规划制定区域政策并执行，他们的政绩考核体系成为关键。

课题组认为，对不同主体功能区的各级党政领导采取不同的政绩考核指标体系，尤其在禁止和限制开发区，要大幅改革目前的政绩考核指标体系，力争使前者做到就业优先，使后者做到环境优先。

“在目前政治体制下，这是约束地方政府各种非理性的政绩冲动、将以就业为核心的民生放在首位必须解决的问题。”苏扬说。

同时，课题组建议，逐步将人口规模与经济规模的匹配作为重要考核指标纳入政绩考核体系，即将吸纳人口以提高区域经济与人口分布协调度，设为考核经济发达地区地市级和省级政府的一个预期性指标。