人物简介：

　　欧阳慧，经济学博士，国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任、研究员，长期从事城镇发展战略与规划、区域经济与政策等方面的研究。

　　主持参与过国家部委委托课题40余项，负责承担过地方委托课题80余项；在《经济学动态》《宏观经济研究》《中国软科学》《城市发展研究》等学术期刊公开发表论文70余篇，出版著作3部，参著20余部；曾获得省部级以上奖项4项。

　　8月中旬，北京西二环与西三环之间的一座气势恢宏的现代化写字楼里，一间三四十平方米的普通办公室，装修朴素，里面最多的就是放满书籍的书架和办公桌，靠窗的位置摆着两张办公桌，国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任欧阳慧研究员正在电脑前埋头整理资料。办公桌上同时运行的两台电脑与书架和桌子放置的数千册图书，印证了其作为一名开发区领域研究学者的专业与忙碌。

　　在这里，欧阳慧总结、分析各地调研资料，撰写了大量有价值有影响的论文和著作，也是在这里，欧阳慧结合自己的调研经历和研究成果，向记者介绍了其关于我国开发区发展的分析，并指出，虽然我国开发区发展总体上符合宏观经济调整方向，但依然存在一些问题，特别是总体上外延粗放型发展模式没有改变，发展水平悬殊等问题依然未解决，主要表现在“产城分割”严重。

　　开发区对城市发展产生直接影响

　　欧阳慧表示，在上世纪90年代，我国开发区以工业为主、以吸收外资为主、以拓展出口为主，而发展到今天，其功能定位已经在逐渐发生变化：

　　第一，当今大多数开发区以发展先进制造业与现代服务业并重、经济发展与社会发展并重，已经成为一个综合性产业区，甚至成为城市的重要功能区；

　　第二，随着近年来我国创新创业的逐渐升温，开发区也从产业集聚区发展成了一个城市创新创业的载体与高地。

　　欧阳慧介绍，随着国家对土地开发行为的规范，开发区的设立将被要求纳入一个城市的总体规划。开发区的选址要充分考虑到与城市各个功能区的关系，最好选在下风下水方向，同时，一般不要离城区太远，降低“产城分割”的影响，除非是以采掘型产业为主导的工业区，比如工矿型开发区，可以适度远离城区，这样既可以节省原料的运输和利用成本，又能降低对城区的污染。国家级、省级开发区的审批、扩区或区位的调整需要有相应的政府管理机构的认定、审核和批准，其中开发区的主要经济指标及开发强度是开发区扩区考虑的重要因素。

　　他还表示，我国的开发区经过多年发展取得了巨大成果，成为我国经济发展的重要引擎、对外开放的重要载体、产业集聚的重要平台、新型城镇化的重要推动力量、创新创业的高地，甚至体制机制改革的试验区。同时，开发区也会对一个地区的产业与城市发展产生直接影响。首先，开发区本来是就是产业集聚区，承担一个城市产业发展的载体功能。开发区的发展要明确重点发展产业，以便有针对性地开展招商引资，引进相关配套产业，完善产业链条，打造产业集群，夯实城市的经济功能。

　　此外，欧阳慧表示，开发区还会对城市产生整体影响：一是开发区作为产业发展的载体会提升城市的整体经济实力；二是随着产业布局的改变，相应对城市的空间布局产生影响；三是“以产引人”，促进人口的再分布；四是城市的交通等基础设施布局也会由于开发区的建立而有所优化。

　　开发区已进入战略转型阶段

　　欧阳慧表示，初步统计，截至2012年底，全国共有开发区3544家（经国务院和省级政府批准成立），主要是经开区（包括工业区、工业集聚区）和高新区，分别为3031家、239家，其中，国家级开发区507家。
　　
　　欧阳慧介绍，这些开发区的发展，到目前为止，经历了四个阶段：

　　第一，起步创业阶段（1984—1991年）。在12个沿海开放城市兴办了14家开发区（其中上海3家）。

　　第二，推进发展阶段（1992—2002年）。邓小平南巡讲话后，开发区布局加速向沿江、沿边和内陆地区拓展，十年间，全国开发区达到6000多家。这个阶段，开发区以“三为主，一致力”（以工业为主、以吸收外资为主、以拓展出口为主，致力于发展高新技术产业）为发展方针。到后期，随着企业、人口等经济社会要素聚集，一些早期设立的开发区基本城市功能缺失的弊端也越来越明显，制约了经济和产业的发展，开发区开始逐步建设学校、医院、商场等生活配套设施。

　　第三，提升发展阶段（2003—2013年）。2003—2006年间，国务院针对开发区过多、过滥情况，进行了清理审核（清理后开发区数量为1568家）。这个阶段开发区发展方针发生了变化：由“三为主，二致力，一促进”（以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业、致力于发展高附加值服务业，促进开发区向多功能综合性产业区发展）向“三并重，二致力，一促进”（先进制造业与现代服务业并重、利用境外投资与境内投资并重、经济发展与社会和谐并重, 致力于提高发展质量和水平、致力于增强体制机制活力，促进国家级开发区向以产业为主导的多功能综合性区域转变）递进演变。

　欧阳慧表示，如今，我国开发区进入第四发展阶段——战略转型阶段（2014年至今）。2014年10月，国务院办公厅印发了《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（以下简称《意见》），对经济技术开发区的新一轮发展进行了定位。《意见》主要从加强开发区功能区建设角度出发，围绕体制机制创新、促进开放型经济发展、推动产业转型升级、坚持绿色集约发展、优化营商环境等提出了总体要求。

　　多种问题并存，“产城分割”突出

　　欧阳慧指出，近年来我国开发区数量增长较快，虽然开发区发展总体上符合我国宏观经济调整方向，但依然存在一些问题，特别是总体上外延粗放型发展模式等问题依然未解决。

　　欧阳慧表示，在以“做大经济总量”为发展导向下，我国许多开发区热衷于拓宽用地空间，走上了土地面积扩张式的外延发展路径。一些开发区没有按照实事求是的原则，把开发的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，盲目扩张用地面积，低效率利用土地资源，甚至造成开发区规模过大，总量失控。欧阳慧举例，常德经济技术开发区规划面积甚至超过300平方公里。欧阳慧在研究中曾对世界上22个国家和地区的33个出口加工区进行统计，占地1 平方公里以上的仅有1/4，其中香港三个工业区平均规模为 0.76平方公里，台湾工业区平均规模为 2.38 平方公里。欧阳慧介绍，我国开发区用地规模都较大，大多在 10 平方公里以上，远大于国外开发区的一般规模。

　　对欧阳慧的采访是在几次联系和协调之后，在其两次出差调研的间隙得以进行。根据其关注和出差调研的结果，欧阳慧还表示，当今开发区“产城分割”问题突出，而且越来越明显。

　　欧阳慧介绍，“产城分割”就是产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，突出表现为强产业功能、弱城市功能，造成员工生活不便、远距离通勤、制造业的发展缺乏服务业的支撑，廊坊开发区、广安开发区就属于这种情况。总而言之，开发区作为一个独立功能区，其功能不完善。

　　欧阳慧说，“产城分割”往往表现为开发区发展进程中的一个阶段性问题。对于开发区的建设，往往先有产业的引入，当产业发展到一定规模后，将催生城市相关功能入驻。当然，前期要在规划上对相关功能用地作好预留。在开发区发展初级阶段，“产城分割”状况较为普遍。欧阳慧说，开发区完善城市功能要找准切入点，先从与开发区现有产业关系密切的功能入手，比如研发和物流就相对容易进入。当然，造成“产城分离”另一个可能的原因是有的开发区选址距离中心城区太远。

　　创新土地利用机制是重中之重

　　鉴于开发区问题的长期性和艰巨性，采访时，欧阳慧从一名专业研究者的角度提出了一系列意见和建议：提升园区创新能力、促进二三产融合发展、增强生活居住功能、增强生活居住功能和创新土地利用机制。

　　其中，基于我国一些开发区的土地开发利用问题越来越突出的现实，欧阳慧着重针对创新土地利用机制这一方面提出了一些探索性的建议：

　　第一，建立土地利用动态调整机制。完善土地分类标准，增加新兴产业用地类型，推动将科技研发服务产业用地纳入工业用地类型。探索以收购、合作开发、规划引导等方式，在不改变用地主体与土地属性等前提下，推动工业用地转型发展现代服务业。探索在开发区规划中引入混合用地类型，鼓励土地混合利用与建筑复合使用，探索增设“物流+办公”、“研发+办公”等复合用地分类。

　　第二，创新集约节约利用土地机制。加强土地开发利用动态监管，加大对闲置、低效用地的处置力度，探索存量建设用地二次开发机制。对工业用途不变的工业用地，鼓励企业对现有工业用地追加投资、转型改造，重点提高土地利用强度。建立低效利用土地退出和二次开发机制，加快将低效用地退出及再开发与淘汰落后产能、要素市场化配置改革、城乡土地使用税高征高奖等相结合，加强投资、产业、土地、安全生产等政策的统筹和衔接，推行用地投入、产出等综合效益评价机制，探索制定开发区低效用地认定及处置办法，通过差别化的用地、用水、用电、税收征奖等政策，提高低效用地持有成本，倒逼低效用地企业退出土地。探索制定经济补偿政策引导企业追加投资，提高开发强度。制定集约化用地标准，强化开发区建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的整体控制。

　　第三，创新土地增值收益分配机制。建立开发区用地储备机制，对用地集约的国家鼓励类投资项目优先供应土地。允许符合条件的开发区调整土地利用总体规划，增加商业、住宅、生态用地。对土地利用规划调整、已出让土地用途变更等带来的土地增值收益，原则上全部由开发区支配，用于增加社会公共产品供给，完善开发区的城市配套功能。

　　第四，创新土地开发模式。发挥市场与社会主体作用，在土地一级开发中积极探索政府和社会资本合作开发模式。允许开发区引进社会资本入股园区组建开发建设公司，开展土地整理、储备，参与征地、农转用、拆迁、市政基础设施建设等。有条件的开发区试点推行深圳前海“梯级土地开发模式”。实行弹性出让，探索工业用地实行“长期租赁、先租后让、租让结合”供应制度。