城市化委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明5月22日在人口形势与经济发展研讨会上发言时谈到了房价高的原因，他直言：“一个很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供给。为什么不能增加供给呢？就是土地控制在政府手里。”

　　蔡继明的发言题目是“充分发挥市场决定性作用，优化人口与土地、空间配置”。以下文字为发言全文：

　　我不直接讨论人口生育政策，而是谈谈现有的人口怎么和土地、空间这两大资源之间进行合理配置。

　　2013年中共十八届三中全会提出一个命题，经济体制改革的核心问题是要处理好政府与市场的关系，怎么处理好呢？“让市场在资源配置中起决定性作用”，当然，后面还有一个尾巴：“和更好发挥政府作用”。

　　对这句话怎么解读理论界有不同的观点。比如说市场配置资源，是所有的资源还是仅仅一部分资源？有的官员甚至提出土地资源的配置不能由市场来决定，而应该有规划和用途管制。

　　我理解，中央的决定应该是全称判断。资源指的就是经济资源，通常包括劳动、资本、土地。土地是财富之母，劳动是财富之父，这两项资源应该说是最重要的原始资源。市场在资源配置中起决定作用，首先就应该表现在在人口资源和土地资源的配置中要起决定性作用。

　　政府的作用怎样更好地发挥呢？政府的作用是在尊重和承认市场决定性作用的基础上，如果市场出现了一些失灵，出现了一些外部性，政府这只看得见的手插入进来进行调整，但不是取代。这是我理解十八届三中全会的命题。

　　下面我讲两个方面。一个是市场在城市人口分布中的决定性作用，当然城市人口的分布也涉及到城乡之间人口的分布。目前我们实际上是采取了一种计划配置，这种计划配置控制阻碍了我国的城市化进程。

　　我国目前城市化的速率远远低于同期的日本。由于实行城乡二元户籍管制、人民公社、统购统销等粮食政策，新中国成立之后30年间，我们的城市化率仅仅提高了7个百分点，由10%到17%。而日本在这30年期间，每年提高1.14个百分点。

　　我国户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率。去年常住人口城镇化率是57.35%，已经接近中等收入国家平均水平，但是户籍人口城镇化率只有41.2%，二者之间的差额是2.23亿农民工及其家属，他们进城被统计为城镇居民，但是没有真正地享受城市居民的各种公共服务和福利。

　　城市化率远低于城镇化率。这是什么概念？城市化率仅仅指的是658个城市，但城镇化率就涉及到两万个小城镇，平均每个镇的人口就是一万，两万个小城镇就涉及到2.2亿镇民，但不是市民。57.35%指的是城镇化率，如果是指城市化率，就要扣掉这2.2亿镇民，只计算市民，城市化水平就低得多。

　　这就导致了半城市化，引发了3600万流动人口，6100万留守儿童，5000万留守妇女，5000万留守老人。由此，我们在农村还存在着大量剩余劳动力的情况下，城市里已经出现了民工荒，还有每年一度的春运潮。

　　人口城市化同时还滞后于土地空间的城市化。最近一次造城运动已经导致我国的城市规划人口超过30亿，按照发改委的规定，每增加一平方公里的城市建成区，要承载一万人口。每个城市规划的人口总量，一定超过了我们国家的人口总量。

　　我们的城市化分布，大中小城市的分布，一直存在着分歧。中央似乎反复强调要优先发展小城镇，严格控制大城市。中共十六大也提出要大中小城市小城镇协调发展，但是协调发展不等于平衡发展。

　　人口向大城市集聚是客观规律。从国际经验来看，这是一个普遍的规律。联合国公布从1950年到2015年，乃至从2015年预期未来15年到2030年，大城市、特大城市特别是千万以上人口的大城市数量增长的速度、规模都远远超过中小城市和小城镇，特别是30-50万以下人口的这些小城镇。

　　中国的数据也给我们提供了相应的证据。改革开放从1982年到2010年，千万以上人口的大城市成长的速度远远高于50万以下人口的小城镇。最近五年，中国35个主要城市流入了3700多万人口，其中75%是进入了三大都市圈的8个大城市和5个枢纽城市。

　　联合国预测未来10年人口增长速度最快的20座城市里面，中国就包括了10个。

　　优先发展大城市的理由我不必多说。在同等情况下，大城市创造的GDP远远超过中小城市和小城镇。美国的曼哈顿67平方公里，平均每平方公里创造的财富是16亿美元，中国唯一一个可以跟它媲美的只有上海浦东，静安区大概能够达到。可以想象，我们的土地利用效率是极低的。

　　另外，大城市在控制污染、提供就业和竞争力等方面都远远高于中小城市和小城镇。

　　所以我们就得出一个建议，应该取消在计划上、行政上对大城市人口的规模控制。我国的特大城市、超大城市不是多了，是少了。

　　国际上一个国家最大城市人口占这个国家总人口的比例是有规律的。上海是中国最大的城市，但是上海在中国总人口中所占的比重远远低于世界平均水平。像日本1亿多人口，东京3700多万人口；韩国5000多万人口，首尔占的比重更大。北京、上海的人口应该在5000万左右。

　　我国的超大城市本身仍有发展空间。我国的特大城市、超大城市的人口规模、人口密度、人均GDP都远远低于国际上的超大城市水平。

　　我们的三大都市群人口所占的比例都远远低于日本的三大都市群以及美国的三大都市群在全国人口所占的比例。

　　所以，不能够人为地限制特大、超大城市的发展。这里面有中央、国务院的文件错误：全面放开建制镇和小城镇，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。最近在“十三五”规划中，北京控制人口目标是2300万，上海是2500万，广州是1550万，深圳是1480万，天津是1350万。

　　事实上，从OECD（经济合作与发展组织，简称经全组织；编者注）国家、美国的纽约和日本的东京来看，当一个城市的经济承载力接近于1的时候，地区人口总量将逐渐稳定；如果是大于1，净人口还会增加。经济承载力怎么计算？这个地区的生产总值占整个国民生产总值的份额除以这个地区的人口占全国总人口的份额。东京目前还是大于1，所以东京的净人口还在增加。而北京这个指标是2.15，上海是2.10，凭什么要限制北京的人口？这是人为限制北京人口，不符合客观经济规律。

　　尤其是在限制人口的同时，又限制空间的发展。国土部反复强调500万以上人口的特大城市不再新增建设用地。这导致一二线城市去库存，房价猛涨；三四线城市不需要土地，还硬要给它土地。这是人为控制大城市，违反经济规律导致的结果。

　　上海最近这几年，农民工增长的速度都在下降，上海的户籍人口占常住人口的比例也在下降。虽然去年有所增加，但那是城市人口特别是户籍人口的自然增长率。

　　第三个方面，就是市场在土地资源配置中的决定性作用。可恰恰在这个领域，我们仍然实行计划配置。计划配置的结果导致的是征地制度，征地的范围盲目地扩大，没有限制，导致城乡居民的收入差距不断扩大，导致土地的腐败，导致城市房地产价格不断上升，原因就在于土地价格不断上升。

　　由于这种计划配置土地资源，导致我们国家，一个是城市建设用地占国土面积的比例偏低，建设用地里面工业用地占的比例又过大，商业用地特别是住宅用地占的比例过小，这都是人为调控的结果。

　　以北京和东京为例，北京的土地面积是16000平方公里，东京是13000平方公里，相差3000平方公里，北京的人口是2300万，东京的人口是3600万，结果我们发现北京住在10层以上楼房的人口远远高于东京，而且东京人口的40%是拥有别墅的，我们从2003年开始就禁止建别墅了。这到底是什么原因呢？就是人为地在控制土地的供给。我们土地数量并不缺，北京、上海实际上土地的开发强度也仅仅只有20%-30%。人为地控制土地的供给，导致土地价格不断上升，从而给土地财政提供了收入来源。

　　另外一个就是资源配置的不合理。北京的地铁只有500公里，而东京的地铁是2000多公里。不仅如此，看一下地铁的出口，北京国贸应该说是很繁华的地方，这一站出口只有9个，而东京新宿地铁的出口是159个。

　　为什么这些年房价十年九调，越调越高？一个很重要的原因，只注重遏制需求，而忽略了增加供给。为什么不能增加供给呢？就是土地控制在政府手里。

　　控制在政府手里是靠什么控制的？是靠计划。每年国家新增建设用地指标600万亩，而实际需求据国土部说是1200万亩。我不知道凭什么实际需求是1200万亩，非要控制在600万亩。

　　所以这里我们呼吁要构建全国城乡统一的建设用地市场，特别是要让农村集体土地里面的建设用地，建设用地里面70%的宅基地进入市场。因为农村的集体建设用地是19万平方公里，城市建设用地才9万平方公里。但是农村的人口现在已经不到50%了，而且大量的人口已经进城，大量的宅基地是闲置的，但我们现在不允许宅基地入市。

　　随着大量的集体建设用地里面的宅基地入市，我想城市的地价就能降下来，地价降下来房价就能降下来。这样农民工迁徙定居成为城市人口最大的障碍就消除了。

　　从以上两个方面来看，加快市场化改革，彻底改变由计划来配置人口资源、土地资源，这是实现经济可持续发展的重要措施。