李津逵：中国（深圳）综合开发研究院城市发展研究所研究员

概要

　　党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将“创新社会管理”改变为“创新社会治理”，关键在于实现社会治理主体的多元化和社会公众的广泛参与。在城镇化不断深入的背景之下，如何创新村组（社区）等基层社会治理体制，无疑是当前各级党委、政府面临的重大课题。湖南省长沙县的乡村在中西部大都市周边地区具有突出的典型性，该县通过建设“乐和乡村”，推行“三事分流”，激发村民的集体精神和公共参与意识，初步形成多元共治的新局面，为全国创新基层社会治理工作提供了有益的借鉴和启示。

引子

　　8月初，艳阳高照。长沙县春华镇金鼎山村全新组公共竹园里却凉风习习，几位村民正坐在竹园内石凳上小憩、闲聊。而这个公共竹园在一年之前还是远近闻名的“垃圾山”。2013年9月村民“乐和互助会”成立后，组织村民投工投劳出资搬走十几车垃圾，修成了村小组公园。互助会还以此为契机，制定了《全新组组规民约》，对组上的环境卫生治理、公共土地分配、外嫁女户口归属以及红白喜事帮忙等问题进行了规定。此后，村民在互助会的带领下，自觉自愿遵守组规民约，义务投工投劳修渠道、建健身广场、清扫公共区域卫生、修剪篱笆、垃圾分类落实到户等。

　　几千米之外的龙顾组，长沙县最早落成的“乐和大院”大厅内，摆放着45把小木椅，每把椅子都是由各户村民家中搬来，一把椅子代表一户村民的议事席位，需要议事时，互助会召集村民集体商议，基层民主在这里得到了最生动的诠释。大环境（公共环境）与小环境（家庭卫生）的协调发展，也使得龙顾组成功入围长沙县“零碳村庄示范工程”。

　　而在7月30日晚，正在接待长沙县深化改革案例研究小组专家调研的白沙镇双冲村支书向文革接到喜讯，该村入围住房和城乡建设部、国家旅游局认定的第三批全国特色景观旅游名村示范名单。双冲村是长沙县“乐和乡村”建设的第一批示范村，正是该村在2013年7月12日成立长沙县首个“乐和乡村”互助会，并在2014年年底实现全村11个自然村小组互助会全覆盖，由互助会牵头组织的村组道路、山塘沟渠的整修、卫生环境治理先后瓜熟蒂落，全国知名“美丽乡村”实至名归。

　　实际上，从2013年5月开始，长沙县正式引入北京地球村环境文化教育中心“乐和”理念，开展实施为期3年的“乐和乡村”社会建设试验。截至2015年6月份，通过“乐和乡村”建设，长沙县48个试点村先后成立145个乐和互助会。在修建生态路、山塘沟渠、垃圾分类、环境卫生治理等方面，互助会已经组织村民义务投工投劳11000个，筹集公共资金412.8万元[　资料来源：中共长沙市委办公厅《内情参考》第3期。]。

　　乐和示范村、试点村分布图

　　“乐和乡村”正在成为长沙县的一张新名片。

　　最早参与长沙县“乐和乡村”示范村建设的春华镇党委书记魏检，对前来调研的专家开玩笑说：“以前如果说要收回钓鱼岛打仗我还有点担心，现在我有信心了！”

　　一、起源：基层治理期待破题

　　1.社会背景

　　在城镇化持续深化的大潮中，中国农村空村化、空心化的现象日益突出，基层组织涣散，乡村生态环境遭到破坏，乡土传统文化衰落乃至崩塌，乡村公共精神缺失，乡村社会问题不断积累。在长沙县北部乡镇就曾经出现过这样的怪事：农民坐在家门口看着对面山上着山火，镇长带着民兵前来扑火，农民却说：“你们怎么才来呀?”

　　党的十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，首次提出创新社会治理的新理念，开创和构建包括社会组织在内的多元共治新格局。而实现这一目标的关键就在于实现社会治理主体的多元化和社会公众的广泛参与。在城镇化不断深化的背景之下，如何创新村组（乡村自然社区）等基层社会治理体制，无疑是当前各级党委、政府面临的重大课题。

　　习近平同志曾经指出：“三农问题是党的工作的重中之重，也是天下第一难事。”而解决乡村基层的治理则是破解这一难事的关键。实际上，全国各级党组织和政府多年来对于乡村治理的各种努力、尝试从未停止过。

　　随着改革的持续深入和经济转型与社会转轨，长沙县在经济快速发展过程中，感受到社会矛盾日益增多、社会建设的任务日益繁杂，加强乡村社会治理显得尤为迫切。

　　2.治理落点

　　我国当前的乡村治理模式中，基本上都将“自治”权放在“行政”村，但在实践中已经普遍被认为是当下乡村一个体制悖论。

　　为了减少行政成本，在长沙县经过一轮村级区划调整和村级管理改革后，行政村减幅达58.1%，一般的行政村人口都由原来的一二千人增加到现在三四千人，辖区普遍在10平方公里左右。在这样大的辖区和人口规模之下，一方面，村支两委（党支部和村委会）无论距离还是关系，都离乡镇政府更近，离普通村民更远了。他们要应付层层下达的文件、考核、检查等任务，谋划乡村发展的“大事”，对解决村组级“小事”心有余而力不足。而恰恰是大量微不足道的村社“小事”拖而不决，或者五花八门的“不公正”的积累，使群众对他们失去信任。另一方面，行政村“两委”班子成员往往是不同自然村组的联系人，“一把钥匙开一把锁”。由于行政村的合并，一些“钥匙”下岗，导致相应的自然村组与行政村失去了沟通的渠道，基层政权与群众之间出现了组织断层，村社居民家庭或者个人遇到矛盾和问题时找不到有效的渠道排解和发泄，于是他们只能把事无巨细的“小事”乃至个人私事诉求解决对象转向其实无力解决的基层政府。结果必然是个人问题转化为社会问题，村社矛盾转化为社会矛盾，一旦出现纠纷矛盾就有可能“小事闹大，大事闹炸”，甚至引发严重的群体事件。

　　2013年，长沙县委对此前三年全县的信访总量进行统计分析，发现大致可分为三大类，第一类属于因病、因灾和突发事件引起家庭困难的信访矛盾，占这三年信访人次总量的35.4%；第二类属于因田、山、水、土分割和邻里纠纷引起的信访矛盾，占这三年信访总量的49.2%；第三类属于涉法、涉诉以及各种历史原因产生的独立诉求，占这三年信访人次总量的15.4%。而第三类信访矛盾又可分为合理诉求的和不合理诉求的，前者可根据具体情况归纳到第一、第二类信访矛盾中，最后真正属于为追求不合理诉求的缠访闹访，仅占这三年全县信访人次总量的8.1%。县委领导曾特别就一宗典型的闹访案例要求所在行政村两委召开村民代表会议，要大家来评议该上访诉求是否有道理。会议召开前几天，上访人来找村支书说“别开会了”，原因是“我丢不起这个人”。

　　由此，县委得出结论：只要基层组织得力，绝大部分信访矛盾完全可以在村、组一级消化处理好。要处理好农村的信访矛盾，单靠下派干部和转变干部工作作风是没办法彻底解决的，必须创新社会治理，充分发挥组织、社会、群众的力量，引导群众进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

　　可是，如何才能实现这一目标呢? 长沙县在2013年年初启动了以“村民议事会”为核心的村级治理建设工程，使得人口多、辖区广的行政村村民代表大会有了常设组织，优化了行政村的治理结构。但他们深知没有自然村的善治，乡村治理依然没有破题。所以不断放开视野，摸索在自然村改善治理的有效路径，毕竟自上而下推进的村级治理，在促进治理主体的多元化和社会公众的广泛参与方面，总有力不能及的短板。而缺乏自治主体的广泛参与，再好的管理只能是善政，而非善治。

　　2013年3月21日，一场县委中心组学习讲座给长沙县县委、县政府带来破题的契机，应邀为这场讲座演讲的专家是北京地球村环境文化中心创办人廖晓义，演讲主题是“乐和乡村”农村社会治理建设理念。

农业专家韩哲旭到福临镇金坑桥村实地考察油茶林基地

　　信访总量统计图

　　3、破题契机

　　廖晓义女士是中国知名环保人士，她创办北京地球村环境文化中心，是中国第一位获得有“诺贝尔环境奖”之称的“苏菲环境大奖”的民间环保人士。汶川地震灾后重建中，她发现乡村社会建设才是重建的核心。她将多年来积极倡导的“绿色生活”“绿色社区”与乡村建设的理念方法相结合，提炼为“乐和家园”的试验方案，并在四川彭州、重庆巫溪、重庆南岸开展“乐和家园”建设试验。目前这项试验已经推进到湖南长沙县和山东曲阜。廖晓义所试验的自然社区建设的理念，恰恰就是中国各地在乡村治理中最需要的。以长沙县为例，早在４年前，白沙镇的两位村支书向文革和林力争就曾经到重庆巫溪学习考察乐和乡村，而为了今天的中心组学习，县委宣传部副部长马搏为邀请联系廖晓义这个大忙人前后整整用了两年。

　　“乐和就是快乐和谐的意思。在政府的主导下，从管理、民生、人居、礼仪、养生等方面，建设全新的农村！”“乐和乡村”正是针对我国多年来乡村公共精神涣散、乡村社会问题累积、乡村生态环境破坏和文化衰落提出的一个综合性发展目标，包括创新乡村公共服务、完善乡村社会治理、推动乡村文化复兴、发展乡村公共经济、保护乡村生态环境五大系统性指标。

　　讲座结束后，县委班子几位成员留下廖晓义深入切磋。县委书记杨懿文当即问廖晓义：“乐和的理念很好，你愿不愿意留下来和我们合作进行试点? ”曾经在重庆巫溪、南岸等地进行多年试验的廖晓义为在这里找到新的知音而高兴。当年5月双方正式签署乐和乡村示范村项目建设合作协议。

　　由此，长沙县创新基层治理打开了一扇全新的大门。

　　二、推进：顶层设计以点带面创新突破

　　2013年5月，长沙县正式启动乐和乡村建设项目，旨在构建以乐和治理、生计、人居、礼仪、养生，实现社会共治、经济共赢、生命共惜、价值共识、环境共存五位一体的理想乡村。

　　第一批示范村都选在了县域北部的山区乡镇：开慧镇葛家山村、金井镇惠农村、春华镇金鼎山村、福临镇金坑桥村、白沙镇双冲村等5个村。经过一年实验，5个示范村均建立了乐和社工站、互助会组织，村民建设家园和投身公共事务热情得到不同程度的激发，呈现了“三事分流、民主议事、义务投劳、群策群力、互帮互助”的新风尚。

　　2014年5月，长沙县委进行第二批试点推广，将跳马镇曙光垸村、江背镇五福村、白沙镇窑上村、福临镇石牯牛村、高桥镇金桥村、北山镇福田村、金井镇西山村、春华镇花园新村、果园镇古楼新村、双江镇赤马村、青山铺镇广福村、黄兴镇仙人市村、黄花镇黄花路社区、路口镇路口社区、干杉镇干杉社区、安沙镇和平村、泉塘街道向星社区、星沙街道望仰桥社区、长龙街道湘峰村、榔梨街道金托村等20个村（社区）列为试点村，使全县乐和乡村试点扩大到25个村（社区），覆盖全县辖镇。

　　在项目推进过程中，长沙县坚持党的领导核心前提下统筹规划、因势利导，不断创新体制机制，激发社会活力，发挥群众主体作用，形成了系列具有可操作性、可复制输出的经验和方法。

　　1.以“一站两会”为支点，创新组织架构

　　为了推进“乐和乡村”建设，长沙县委专门成立“乐和乡村”示范村建设领导小组，县委书记杨懿文任组长，县委县政府相关领导任副组长；在县委宣传部设置“乐和乡村”示范村建设领导小组办公室，负责项目统筹协调；在各试点村建立乐和社工站、乐和互助会、乐和联席会等“一站两会”。这一系列从上到下沟通、协调渠道畅达的组织架构，为基层治理创新提供了可靠的组织平台。

　　1）设立乐和社工站

　　根据“乐和乡村”示范村建设领导小组的指示，各镇党委在各试点村分别成立社工站，由镇党委副书记或副镇长担任站长，村支部书记担任副站长，北京地球村派专业社工入驻各村社工站，驻村社工组长担任执行副站长。

　　社工在镇党委、政府的主导协调与村支两委的支持配合下，走进自然村开展前期调研，在有公信力、关心公共事务的村民骨干中宣导“乐和”理念。
乐和乡村建设以社会工作者进村辅导的方式推进。乐和社工大都是受过高等教育的本地青年，他们在廖晓义老师和县委乐和乡村建设领导小组办公室的培训下，讲着本地方言走进家家户户，拉家常、搞活动。迅速熟悉了自然村内的人际关系。按照廖晓义对社工提出的要求，社工坚持“做酵素，不做胰岛素”，每到一个新地方做宣导，只是将其他地方乐和互助会开展情况做介绍，然后便是启发组里的骨干们充分发表看法，激发起乡村中的骨干们组织互助组共同建设乡村家园的意愿。因为是“了解当地情况的善意第三方”，社工的身份具有村组干部、乡镇挂职干部所不具备的条件，他们更容易取得村民信任，可以促进沟通、打破僵局。

　　目前，25个试点村（社区）均建立社工站，社工队伍接近百名，在乐和乡村建设中迅速成长，发挥的作用日益突出。

　　2）成立乐和互助会

　　以村民小组为基本单位，由村支两委统筹引导、乐和社工具体组织、全组村民共同参与，通过村民推选与自我推荐相结合，在全组选出5～7位具有公共精神、热心村组事务、愿意义务服务村民的乐和代表，成立乐和互助会，并建立乐和代表联系农户制度。乐和互助会的实质就是根植于本村本组的互助性、服务性、公益性社会组织。

　　乐和互助组设在村民小组，不同于合作化时期的互助组：第一，不是以生产互助为指向，而是以共同生活环境的改善为指向；第二，不涉及生产资料和财产的合作，而是公益性劳务合作；第三，不是以政府推动而是以社会组织的“宣导”村民自愿加入的组织。

　　乐和互助组，还是在村民小组的界限内开展，并没有跨越村组的界限。互助会与村民小组社会空间重合，因此有些地方反映“组长特别怕互助会夺权”，也有组长说：“互助会权力这么大，我为什么不能做乐和代表? ”所以在不同的组，互助会长人选也不同：在双冲，互助会长与村民组长分设，便于互相监督、互动；在葛家山、金坑桥，村民组长兼任互助会长。

　　截至2015年5月底，长沙县48个试点村已成立145个互助会，发展乐和代表1032名。

　　3）召开乐和联席会

　　乐和联席会是以村支两委为主导、以乐和互助会为主体、由社工组织多方共同参与的社会协商共治平台。乐和联席会定期由村支部书记召集，商议村社公共事务。

　　“一站两会”的建立与运行，让各类与群众生活密切相关的公共事务有了讨论协商、分工合作、群策群力的组织平台，最大限度地将村民组织起来，听取意见，畅谈发展，凝聚共识，有利于增强村民归属感与责任感，有利于调动村民积极性与创造性，有利于激发村民集体意识与公共意识。

　　当前农村基层体制里，乡镇机关基本在复制着市县机关，但是镇级人大的法定性比其上级要少得多，除了镇里开人大会议以外，平时没有常设机构。镇级也没有政协组织。这种代议制民主、政治协商民主设置不完备的条件下，乐和联席会作为一种参与民主方式可以发挥积极的作用。

　　2.以“三事分流”为抓手，创新投入机制

　　在长沙县，乐和乡村理念最为深入人心的一句话就是“三事分流”，就是指“大事政府做，小事社区做，私事自家做”，本质上是把乡村公共事务中的社区权责还给社区，让村民组织与村民自身承担起应担的责任。但在实践中，什么是大事、小事、私事却是很难简单区分。而大事、小事、私事“混沌不分”的实质就是乡村治理长期处于空白、政府基层组织与部门长期疲于奔命的根源。

　　因此，推进“三事分流”就是“乐和乡村”建设的核心，也是创新基层社会治理的精髓。长沙县在搭建“一站两会”组织平台之后，就以“三事分流”为抓手，通过改革投入机制、创新考核指标等一系列举措，孕育可供多元共治机制长效运行的土壤和氛围。

　　1）逐步实行“三事分流”

　　通过党委政府牵头，村支两委具体统筹，召开乐和联席会，将涉农公共事务按照公私、大小特点进行梳理分类，属于政府管的“大事”由基层政府与村支两委负责，属于村组公共事务的“小事”由乐和互助会负责，属于农户家庭的“私事”由各家各户自己负责，实现“三事分流”（大事政府办，小事村组办，私事自己办）。

三事分流操作法

　　以开慧镇葛家山村为例，可以清晰地看到“乐和乡村”建设是如何自下而上梳理出自己“三事清单”。2014年5月至10月，在实现“一站两会”全村覆盖的基础上，社工与乐和代表走访长沙县委、县政府相关部门、乡镇干部、村支两委干部，按照综合治理、财务管理、农业与农村经济、食品安全、国土、妇联、计生、科教文卫、档案管理、环境、社会事业、思想教育工作、群众工作、武装工作、基础设施建设、山林管理16项内容整理出一部基层口述史。同时，社工在走访中，围绕“政府应为你提供哪些服务? 自己能够承担什么责任? ”话题在乐和代表、普通群众中进行充分地调研，整理出村级主抓事务164条。根据调研结果，村支部书记召集社工站、党员代表、互助会代表、村民代表、辖区内相关社会单位代表和联村党政干部参加的联席会30次，经过讨论认为164项村级事务中有70项可以剥离出来，交由互助会负责。然后，互助会会长先后13次召集乐和代表、村民参加的互助会，分析各自的责任、权利、义务和利益，并针对私事部分归纳出《葛家山村村规民约》。最后，村党支部、村民委员会、互助会会长、联村党政干部、乐和社工采取无记名投票方式对“三事分流”结果汇总表进行投票表决，并通过了《开慧镇葛家山村关于“三事分流、三治并存”的乡村管理制度》，全面公示。至此，葛家山村初步形成“三事清单”，政府、社会和个人在综合社会事务中的责任边界与关系得以厘清，处理日常事务将有章可循。

　　与地处长沙县边远地区葛家山相比，江背镇五福村石上组由于地处长沙县“南工北农”产业布局中的南部产业经济密集区域，村民经济条件相对优越，事不关己高高挂起的意识更为突出，但通过环境卫生公约的制订入手，最终形成“三事清单”的过程、结果却是殊途同归。

　　目前，通过县一级统筹协调、因势利导，各试点镇村因地制宜、求同存异，通过各种单体试验切入，形成了各自的“三事清单”。

　　2）探索投入机制改革

　　当前在乡村公共事务中，政府投入机制已经成为政府、社会、群众各方都不满意的焦点之一，很多地方都将新增财力的大部分用于民生投入，却“花钱费力不讨好”，其实质是公共经济中自上而下的资源如何公平地配置到乡村。如农田水利、乡村道路、生猪禁养补贴等这些自上而下的政策资金从省市下到县，是层层按财政体制拨付的，但是从各部门再到村则是按项目来补贴、奖励，完全是由不同的政府部门掌握，乡镇一级基本上是“过路财神”，农民、村集体更是没有讨价还价的能力。同时，自上而下的资金，由于没有受益的主体——农民参与监督，工程招投标后再层层转包，具体施工的队伍往往与本地没有任何关系，工程造价和质量都难以得到保证，豆腐渣工程自然层出不穷。进而造成政府好心没办好事的现象屡见不鲜。

　　有鉴于此，乐和乡村建设按照责、权、利对应原则，让互助会在承担相应义务的前提下，赋予相应的财政资金使用权利，鼓励和引导村民通过互助会自主管理、使用、筹集和监督涉农公共资金，让互助会参与到村级涉农公共项目的申报、实施、评估、后续监督等各环节，确保互助会、联席会职能得到充分发挥。

　　比如修路，向来是民心工程的重点，但传统方式“政府立项—招投标—施工—监管—验收”完全是自上而下，一切由政府主导，村民被动参与或者完全不参与，往往好心没得好报，群众不领情。互助会的成立使村民拥有表达诉求的自治组织，“联席会”的召开拥有了商讨议事的平台，让他们主动参与修路也成为可能。例如白沙镇双冲村简东沅组的生态路建设项目，因为是村民自主筹资筹劳，修建资金比以前同样的道路节约30%。在葛家山村，两年来，先后修建了十多口标准水塘，并在菖蒲组、协家组实施了组级公路建设，而这些村级公共设施建设基本上是村民自主筹资筹劳，不再被动依靠上级投入。在金井镇惠农村，楼利坡组在2013年通过互助会决议修缮山塘，申请自己工程自己做，并承诺组级环境卫生达标，工程项目监管分工打包。结果村民集思广益，采取多种创新方式，实现以最少的钱办最实在的事，既保护环境和山林菜地，又使工程质量得到保证。

　　通过乐和乡村建设，长沙县各试点村以自下而上的申报方式取代之前自上而下的筹建方式，在村组生态路、小型水利、村级环保、绿化建设等方面进行了有效探索与实践，也为投入机制改革创新提供了有益的尝试，取得了良好效果。

　　3）创新考核指标体系

　　作为一种自下而上推进基层社会治理的改革创新试验，“乐和乡村”“三事分流”对政府职能转变可谓是一种挑战，同时也是一种机遇。

　　长沙县正逐步建立“乐和乡村”社会建设考评体系，将社会组织培育、项目投入方式转变、专业社会工作队伍培养等纳入考核评价体系，将群众参与作为考核的重要依据，促进基层政府职能转变。

　　这一系列改革举措，明确了基层政府、村支两委、互助会、村民等各方责任，使之能够各尽其职、分工协作、形成合力，减轻了基层政府与村支两委的工作负担，提高了公共资金的使用效率，增强了村民自行处理公共事务的能力水平，和谐了乡村内部的社会关系。

榔梨趣味运动会现场

　　3.以“乐和大院”为舞台，重塑乡村公共精神

　　公共精神的培育需要一定的空间载体，在城市里一般都有城市广场作为承载城市公共精神与文化的空间，在乡村同样需要相应的公共空间。这种公共空间是村民参与公共事务管理的实践空间，村民自治组织的建立正好拓展了村民的公共空间，他们通过在这个空间自由发言，做出表决等实践活动，村民找回了一种自信，同时也产生了一种责任感，彼此间相互理解、相互尊重、相互守望。

　　“乐和乡村”建设十分重视乡村公共空间舞台。各试点村先后建设了19个乐和大院，以此作为先进技术培训中心、优秀文化传播中心、社会群众交流中心，进行学习培训、组织活动、调解矛盾、议事决事。

　　1）组织村民沟通议事

　　乐和大院作为社会协调机构交流公共空间，已累计召开130余次乐和代表大会与联席会，协调了多起矛盾纠纷，群众参与新农村建设的热情逐渐高涨。随着乐和大院的各项职能充分发挥，各试点村逐步呈现出“支持政府建设多了，上访缠诉现象少了；邻里和谐多了，琐碎纠纷少了”的良好发展局面。

　　开慧镇葛家山村村支书汤长顺2010年上任后，一直每天疲于应付大小事情，一遇上鸡毛蒜皮的杂事村民都会往他家跑，矛盾纠纷最多时，“我堂客一天泡了83杯茶！”有一回，他接到一位村民电话，说自己屋后的护坡被雨水冲垮了，希望村上帮忙解决。汤长顺急忙赶到现场，看到的却是村民正在麻将桌上忙得不亦乐乎，而他屋后垮塌的土方不过十担土的劳力，完全可以自己解决的事，却等待村委会来帮助……就这样两年间村民上访至少不下70次。陷于招架应付“事无巨细”的麻团，失去村级治理主动权，曾经让汤长顺一度想辞职。2013年葛家山村进行乐和乡村建设后，再也没有出现上访，他已经完全从过去被动的繁杂事务中解脱出来，把工作重点放在谋划村级的“大事”上，乐和大院建起来了，生态路修好了，大事小情推进更有效率了，与村民的关系更加融洽，“可以说全村没有哪一户我去不得，说不上话！”

　　在白沙镇双冲村，互助会发动村民修建生态路，因为需要一位村民砍掉自己的茶树而发生纠纷，村民互助会会长向禾明主动找到该村村支书向文革表示：“这事情不用你们村支两委出面，这是我们全体组民的事情，让我们自己来解决。”结果他顺利地说服了那名村民，无偿地砍掉茶树，配合工程顺利竣工。

　　“通过互助会，原来我们不好做、做不了、做得不到位的工作都能妥善解决了，大家心齐了，告状的手机铃声也不响了。”向文革表示，“乐和乡村建设成效明显，不仅减轻了村支两委的工作负担，更加强了村民自行处理公共事务的能力，乡村内部的社会关系也变得更加和谐。”

　　2）传播优秀传统文化

　　复兴乡村文化，修补乡村传统是乐和乡村的核心目标之一。由于基层组织涣散，加上乡村空心化、空村化，使得乡村文化生活匮乏，一些五六十岁仍然身强力壮的人们，除了带孙子外，主要的娱乐就是麻将。“一个月下田，一个月过年，十个月赌钱”成为不少村社居民的生活写照。

白沙双冲冬令营开营，图为学生代表
向老师行“敬献之礼”

金鼎山村首届“乐和”文化艺术节上，金鼎山村龙顾组村民们的快板舞表演

　　依托乐和大院这个舞台，各个试点村广泛开展“亲子共读”道德讲堂、传统礼仪学习、传统文化经典诵读等文化活动项目，逐步恢复了乡村“守望相助、亲如家人”的人际关系，推动了乡村文化的繁荣。在各试点村，乡村文化已经成为一道亮丽的风景，多个试点村互助会组织成立多支群众文艺团队，并组织村民开展乐和宣讲、经典诵读、国学讲座、传统礼仪学习、文艺晚会等活动300余场次。双冲村木鱼神组修复了曾经居住百多人口如今人去楼空的向家大屋，并以大屋为乐和大院开展各种文化活动，连续两年的春节期间还开展了一种叫作“回娘家”的新民俗。这一天，凡是本村组外嫁出去的妇女都被邀请回来大家一起吃年饭，场面温馨热烈，特别是那些送妈妈回娘家的“外甥”们纷纷表示：“以后姥姥家有事，要钱出钱，要人出人”，极大地增强了家乡的凝聚力。
费孝通先生认为，传统中国社会不是人治而是礼治。村社内部平息纠纷的依据往往不是法律而是人情，是大家心里共同信奉的“良心”。显然，乐和乡村的理念正如细雨润物一样修复乡村的传统。

　　3）传递生态文明理念

　　“乐和乡村”建设不仅是一个社会建设项目，也是一个恢复生态环境、发展绿色经济的系统工程。除了完善社会治理，长沙县还充分发挥北京地球村社会资源丰富的优势，邀请全国知名农业技术专家在乐和大院开展专业培训。目前，已先后在试点村开展生态农业实用技术培训200多场，探索一条“让乐和成为风景，让风景成为产业”的既保护环境又能发展致富的新路子。

　　三、启示：四个“坚持”善治可期

　　良好的社会治理方式必然是系统思维、多元参与的治理，是标本兼治、重在治本的治理，更是以民为本、服务惠民的治理。长沙县“乐和乡村”建设，到目前为止虽然只有两年多时间，但在激活基层组织、恢复乡村生态、推动乡村建设、复兴乡村文化等方面均已取得令世人瞩目的成就，涌现出一批令人欣喜的典型案例，为全县开展基层社会治理创新创造良好条件，同时也为全省乃至全国农村基层治理提供了可供借鉴的宝贵经验。

　　1.坚持党的领导，共建共治，不断激发社会治理的活力

　　长沙县“乐和乡村”建设的实践证明，只有加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，做到多元参与，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，走在社会治理创新前列。

　　早年梁漱溟、晏阳初先生推行乡村治理单纯依靠行政支持，虽然也产生了一定影响，但本质上还是一种自上而下的改革，缺乏深厚的组织土壤，结果还是无疾而终。

　　在“乐和乡村”建设中，长沙县始终坚持顶层设计、试点突破，突出重点、整体推进，方向坚定、步子扎实，县委书记多次统筹协调，统一各方思想，凝聚全县共识，科学合理规划，精心描绘蓝图，分类指导实施，推动社会治理沿着正确方向发展；积极引入像北京地球村这样的社会组织作为善意第三方参与，发挥外力激发作用，搭建社会协商平台，激活基层自治职能，实现村民自治主体下沉到村民小组；充分尊重群众选择，发挥群众主体地位，增强广大群众的主人翁意识与责任感，实现政府治理和社会自我调节、群众自治良性互动。

　　2.坚持相信群众，依靠群众，切实提升社会治理的实效

　　长沙县“乐和乡村”建设的实践进一步证明，只有真正尊重群众的主体地位，真正相信群众，变“为民做主”为“由民做主”，在满足群众利益诉求的同时满足群众的参与需求，让广大乡村群众在公共事务方面由“要我做”主动变成“我要做”，才能把群众想干的事情变成党委政府要干的事情，把党委政府在干的事情变成群众积极参与、鼎力支持的事情，把党委政府干成的事情变成给群众带来实实在在民生利益的事情。

　　“乐和乡村”建设中，长沙县无论是在“一站两会”的建立与运行上，还是在项目投入机制改革与考核评价体系创新中，都坚持同群众商量，与群众交流，事事尊重群众，时时亲近群众，处处关心群众，充分发挥群众在创新社会治理、推动新农村建设中的主体作用，实现乡村社会治理与新农村建设从单纯收集群众的意见，提升为激发群众的共同愿景；从单纯满足群众的利益诉求，提升为满足群众的参与需求；从为群众点对点的服务，提升为培育群众组织，让群众实现自我服务。

　　这些做法，既是新形势下深入践行党的群众路线新思路，也充分展现了长沙县委、县政府在深化改革试验中坚持制度自信、执政自信的胆气。

　　3.坚持改革创新，标本兼治，积极探索社会治理的新路

　　长沙县“乐和乡村”建设的实践证明，只有厘清政府职能的边界，有所为有所不为，加快政府职能转变步伐，努力把政府该管的事情管好，把管不了、管不好、管不到、不该管的事情逐步剥离出去，按照责、权、利和义务分解、下放，才能实现政府功能归位，促进本土社会组织加快发展，推动群众主体作用充分发挥，从而在根本上提升社会自治能力。

　　在“乐和乡村”建设中，长沙县坚持以深化改革驱动项目实施，由县委书记高位协调，积极简政放权，推行“三事分流”，主动下放权力，做好服务配套，改革投入机制，整合涉农资金，推动政府职能转变；创新考核制度，引导各单位既发挥各自优势，各司其职、各负其责，更密切配合、通力协作，形成整体合力，打好总体战；明确互助会、村民责任义务，实现了基层政府、村支两委、互助会、村民各尽其力、各尽其责。

　　4.坚持实事求是，因地制宜，创造出系列具有操作性的经验和方法

　　长沙县“乐和乡村”建设实践证明：农村的实际情况千差万别，任何问题都不可能采取一刀切的方式，毕其功于一役。只有坚持实事求是，根据广大农村的实际情况，因地制宜，一把钥匙开一把锁，通过循序渐进的方式，最后实现殊途同归。

　　“乐和乡村”建设中，在试范村建设领导小组的指导下，各个试点村根据各个村民小组的具体情况，没有急于求成、盲目冒进，而是以“三事分流”为核心，从村民最为关注的问题和热点入手，先期基本采取单体试验，分别从卫生治理、山塘沟渠维修、村级公路修建、文娱活动介入进行突破，首先激活互助会，然后通过互助会进一步带动村民，逐步增强村民的参与意识和公共精神，使村民对乡村公共事务由过去“要我做”自觉过渡到“我要做”。而这种观念的转变正是乡村治理引导群众走向自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基础。

　　实践中，不同的乡镇、不同的行政村结合自身特点将“乐和乡村”的试验做出本地特色。春华镇在村支两委换届之前试点村班子不够得力，乐和社工的工作就由镇党委直接领导、统一调度。金井镇西山村有一个坚强的起模范带头作用的村党组织，驻村大学生村官又是本村的年轻人，因此推进乐和乡村建设时便依靠自身力量，充分学习和参照社工做法而不派社工的方式，同样卓有成效。

　　可以说在顶层设计统筹之下，采取以点带面、分体突破、稳步推进的做法不仅符合乡村实际，具有极强的可操作性，也为全国其他地区进行社会治理改革创新的具体措施提供丰富的实践经验。

　　四、亟待解决的问题

　　1.亟待建设保障持续推进的机制

　　对于“乐和乡村”建设能够在长沙县开花、生根、结果的原因，综合开发研究院（中国·深圳）课题组归纳为“六个一”，缺一不可：一个坚持改革创新的县委书记（杨懿文）；一个具有丰富理论和实践经验的专家（廖晓义）；一个能够深刻理解并大力支持的乡镇党委书记（如各试点村所在镇的镇党委书记）；一个接受乐和理念并敢于身体力行的村支部书记（如各试点村支书）；一个具有公共意识和精神的乡间能人（如各试点村互助会会长）；此外，还有一个能够串通涉及上述五个节点，实现上情下达、下情上达的“通天人物”（如长沙县“乐和乡村”示范村建设领导小组办公室主任、县委宣传部副部长马搏）。“六个一”缺一不可，恰恰说明“乐和乡村”制度环境的不稳定性。从整个“六个一”链条来看，任何一个环节一旦出现不同认识，项目推进都会遇到阻力。这说明目前乡村基层村民依法自治的社会基础仍相当薄弱，未来发展受到影响甚至半途而废并非危言耸听。

　　通过调研也不难得出结论，既接受乐和理念，工作能力又特别突出的村支书是乐和乡村建设试点获得成果不可或缺的关键。实际上不少试点村的顺利实施，都得益于出色的村支书，比如白沙镇双冲村支书向文革、开慧镇葛家山村支书汤长顺、金井镇西山村支书林金良等，实际上如果没有他们全力以赴的推进，这些试点村的建设成果难于想象。这些村干部基本上都是经受了市场经济的洗礼，获得了经济独立，自愿回到村里造福桑梓的人，他们处在国家科层体制与乡村自治社会之间枢纽地位。一旦自然社区建设倒逼投入机制改革，仅由他们承担体制扭曲带来的压力是不现实的，这就考验行政体制能否做出“从取悦上级到取悦顾客”的根本转变。

　　从乐和互助会层面看，自然社区领袖人物的威信声望、创新精神、能力乃至个性对推进“乐和乡村”的关键性作用和意义毋庸置疑，但同时也存在乐和乡村建设成败对他们过分依赖的隐患，持续推进的保障机制并没有充分建立起来。

　　实际上，从上到下的乐和理念宣讲、普及，让更多的干部、群众了解、理解、接受，同时在体制、制度方面建立持续推进的保障机制，仍将是旷日持久的工作。

　　2.项目进入深水区倒逼投入机制改革

　　互助会是三事分流的重要载体。互助会成立容易，但真正激活，使其长期运转，并发挥作用还存在困难。目前，虽然拥有项目、陪伴、责任、产业、基金、规章、教育、活动等八种激活方式，但最关键的还是缺乏政治和经济基础。从政治基础来看，虽然成立了社工站，为互助会的运作提供了机制保障，但长期来看还是缺乏法律赋予的权力和地位。从经济基础来看，由于村集体经济的缺乏与村级运行经费基本依赖政府支持，使得村民自治运转所需要的资源缺乏，如果没有有效的投入机制改革，互助会将由于事权、财权与责任的不相匹配，因缺乏经费而无法被激活，承办“小事”就会力不从心，三事分流也会因此而缺乏内生动力。

　　就目前而言，参与式投入机制改革，涉及县镇村关系的理顺，财权、事权的下放和办事程序的规范，需要立足于县级层面进行顶层设计，将治理理念融入政府职能转变、财政投入、干部考评等各项改革之中。此外，投入机制改革还需要政府鼓励村民以集资、投工、投劳等方式参与村级治理，加大以奖代投力度，让政府、社会和个人真正参与村级治理成为常态，形成可持续的推动力。

　　如目前互助会自治活力激发之后，各种乡村公共事业的建设进入井喷临界状态，已经对过往的投入机制产生倒逼，江苏省村级公益事业建设“一事一议”筹劳筹资做法或可参考，深圳市龙岗区“民生大盆菜”的方式也值得借鉴。具体操作方式、方法仍有待与本土情况相结合。

　　3.基层自治参与主体需进一步厘清边界

　　在当下中国乡村，最尴尬的现象之一是，曾经作为全国人口最多的中国农民，在1953年农会组织退出历史舞台之后，他们成为唯一没有互助合作组织依归的群体。因此，如果奢望近些年刚刚从乡村培育、萌发的基层组织、社会组织拥有明晰的责、权、利边界，无疑是太过乐观。

　　长沙县通过“乐和乡村”建设，多元共治的出现固然是可喜的现象，但各个主体之间的边界仍有待于进一步厘清，甚至有的在法律的框架之下还找不到依托。在具体实践中，依法行政和依法自治出现相互矛盾的现象。其实二者从本质上是一回事，但由于各主体的法律地位边界不清，导致了相互越位或越俎代庖的现象。

　　比如从法理上讲，政府与村委会是指导与被指导的关系，但在实践中，行政管理思维根深蒂固的现实往往使二者的关系变成领导与被领导的关系，政府职能部门习惯以政府指标体系对村委会进行考核、评比，背离了制度设计的初衷，背离了村民自治的本意。

　　又比如村民互助会本质是互助性、服务性、公益性的社会组织，是沟通村民与政府桥梁，也是实现村民自治的良好平台。但由于相关的法理界定并不明晰，一方面，加上部分村干部对乐和理念理解不透或者不愿意接受乐和理念，担心互助会“篡位夺权”；另一方面，目前互助会的激活过程中对乡村能人的依赖性不谓不大，而对这些乡村能人的作用如何引导与规范目前并没有系统思考，如果不给予重视和规范，不排除个别人借助这个平台在乡村各种公共事务乃至政治事务中争权夺利。

　　此外，类似社工站等各种社会组织，其法律地位和活动边界，都需要从顶层设计到实践层面的改革深化，这不是长沙县局部的问题，而是全国的问题。