胡彩梅  中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所副所长

　　随着中国城市化进程的不断加快，人口不断向大城市涌动，造就了一批特大城市和超大城市。联合国发布的《2014年世界城市化发展展望》数据显示，2015年中国城区常住人口超过500万的特大城市有16个，2020年将达到20个，到2030年将达到23个。特大城市对于引领经济增长、吸纳城市化进程中的农村人口转移起到了重要作用。但随着人口规模扩张，土地等资源面临紧约束，交通拥堵、环境污染、住房困难、公共服务短缺等问题也制约着特大城市的进一步发展。因此，当前亟需正确认清特大城市发展的客观规律，转变发展理念、发展模式和发展政策，未雨绸缪及早部署，以促进特大城市健康持续发展。

　　中国特大城市的发展现状与特征

　　2015年，国务院出台了《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径将城市划分为五类七档。其中城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。比照国务院的文件，目前我国共有特大城市16个，其中6个为超大城市，分别是上海、北京、深圳、广州、天津和重庆，武汉、南京、成都、沈阳、哈尔滨、杭州、西安、苏州、佛山、东莞10个城市为特大城市。

　　纵观我国特大城市数量的演变历史，从上世纪50年代到2015年的60年时间里，中国特大城市的数量变化呈现出极明显的规律：1990年以前，特大城市数量保持长时间不变。超大城市亦是如此，1990年以前，我国只有北京一座超大城市。然而，随着时间推移，情况发生了变化。1990—2005年，特大城市的数量突飞猛进，迅速增加到10个。超大城市的数量则在2005—2015年期间急剧上升，数量达到6个，而在此期间特大城市的数量维持不变。为何上世纪90年代之后特大城市的数量出现激增？这与1993年十四届三中全会我国提出建立社会主义市场经济体制的决定有着莫大的关系，这一决定意味着我国在初次分配领域将实现市场化改革，标志着以往一次分配定终身的时代即将结束，很多人进入劳动力市场，越来越多的人开始到东南沿海城市淘金，出现了“孔雀东南飞”的现象，直接导致了500—1000万人口级别的特大城市数量快速增加。而近年来，尤其是2005年之后，人口流动又出现了向超大城市集聚的新特征。

　　从全球的视角来看，我国不同人口规模城市数量占全球同类城市比重的变化亦能反映这一结论。在全球1000万以上人口规模的城市中我国所占比重为18%，在500—1000万人口规模城市中所占比重为20%，在100—500万人口规模城市中所占比重为18%，在50—100万人口规模城市中所占比重为25%，在30—50万人口规模城市中所占比重为19%。由此可见，我国各个人口规模的城市在全球同类城市中所占的比重基本一致，从而呈现出了城市规模均等化的趋势，换言之，特大城市在我国并没有出现偏多的现象。而从我国人口占全球总人口的比重这一角度来看，特大城市的人口比重也并不多。美国研究机构Demographia《2014年世界城市区报告》的研究数据显示，我国超大城市人口密度分别为：上海6100人/平方公里 、北京5500人/平方公里、广州—佛山6000人/平方公里、深圳6900人/平方公里 、天津5400人/平方公里。与此同时，韩国首都首尔的人口密度为10400人/平方公里。由此可见，我国特大城市、超大城市的人口密度并不高，从而再次印证了未来我国人口仍将继续向超大城市集聚的观点。

　　中国特大城市发展面临的问题与困境

　　中国特大城市的发展面临诸多问题。一是中国特大城市人口的屡控屡破。很多特大城市在自己的“五年规划”中都提出了人口调控目标，且十八届三中全会也对特大城市的人口规模进行了严格的要求，要求控制特大城市的人口规模。尤其在建设用地问题上，原则上超过500万人口的城市就将不再安排建设用地。然而，尽管设定了人口调控目标，并采取了诸多措施进行人口疏解，但北京、上海等超大城市的人口仍然在源源不断地持续流入，人口控制的目标不断被打破。这不禁引发我们的思考，城市人口规模是否应该成为城市调控政策的目标之一？

　　二是中国特大城市存在人口进一步集聚的可能。耶鲁大学Wiliam D. Nordhaus教授所做的世界城市市区每平方公里创造GDP的研究结论表明，发达国家已经达到非常高的经济集聚程度。美国经济高度集中的区域位于东部部分地区及西部的一小块区域，日本、英国、法国等国的经济也曾出现过高度的区域集聚。发展中国家是否会走上同样的道路？实际上，印度、墨西哥、埃及、巴西等国的经济都已出现了高度的区域集中。那么在中国这一规律会重现吗？Nordhaus教授的研究显示，除上海、北京两个区域外，中国其他地区暂时并未出现经济的高度集聚。然而，从世界经济发展的规律出发，未来我国的经济同样会向特大城市、超大城市集聚。做出该判断的依据有以下两个方面。一是基于我国正处在工业化和城市化高速发展的历史时期。二是基于我国的自然资源和环境因素。由于人口众多，我国的人地关系十分紧张，数据显示，2012年我国人均耕地面积仅为世界平均水平的2/5。土地是极为稀缺的资源，从理论上而言，人口密度高就是土地稀缺的必然结果。除土地外，我国的海岸线较短，而人均海岸线长度与人口密度间具有极高的相关度，从世界人口分布密度来看，在沿海或盐湖平原地带，尤其是海岸线曲折、有优良港口的地方或有大湖大海入口的地方，往往都是世界上人口比较稠密的地区。从这两方面来说，我国人口都有进一步向超大城市集聚的可能。

　　三是中国特大城市的“城市病”来得过早。从纽约、伦敦、巴黎等城市的发展历史来看，城市在发展中或多或少都要经历“城市病”的困扰，然而与纽约、伦敦、巴黎相比我国的特大城市显然为时过早地患上了“城市病”。其中最为严重的“城市病”是交通拥堵问题，研究表明，目前我国特大城市的平均车速已非常低，北京约为12.1公里/小时，仅稍快于步行；而上海、广州、成都等城市的平均车速也远远低于东京、首尔、纽约等城市。另一个问题是房价上涨过快，特大城市的房价正以超乎想象的速度上涨，根据房地产咨询公司莱坊（Knight Frank）公布的数据，2016年一季度全球150个大型城市的房价平均上涨4.5%，涨幅榜前五位中国城市占据了4个，其中深圳以62.5%的季度涨幅居季度涨幅第一位。此外，特大城市公共服务的短缺现象亦十分严重。

　　中国特大城市未来的出路

　　面对如此多的问题，中国特大城市未来发展路在何方？

　　从城市发展理念出发，城市系统是非平衡、开放的自组织系统，也就是说它自己会“从混沌走向有序”——住房价格、土地供应、就业机会、公共服务等在城市空间上的不平衡会推动人口流动，当城市的房价或人们付出的生活成本太高时，人们自然会选择离开。然而目前大多数地方政府却并未充分认识到城市发展的自组织规律，仍然通过人为、行政手段以控制人口目标的方式管理城市。由此可见，城市管理者对城市发展规律的认识仍需深入，对城市发展管理的理念亟需改变。

　　特大城市还应淡化行政区划，走大“都会区”的发展道路。通过积极探索适合我国国情的跨区域协调与治理模式，实现大都会区的“一体化”。从全球来看，城市间跨区域连通本身就是一个世界性难题，但即便如此，各个国家仍在探索不同的发展道路。以伦敦为例，伦敦城市政府自上世纪50年代就开始不断尝试协调伦敦城与外伦敦、内伦敦间的关系，从而逐渐地实现了统一，成立了大都市区政府。目前，我国很多城市也在探索，但是尚未形成有效的模式。如深圳、东莞、惠州在经济上已经连为一体，并且建立了党政联席会议、三市政府间工作协调机制、重要合作事项专责小组等多层次、多渠道的合作架构， 但是城市交通体系却并未实现互联互通，断头路、轨道交通不能相互接驳的现象普遍存在。未来，可以尝试由广东省组织成立深莞惠大都市区协调委员会，由省领导担任主席，并建立强有力的机制、经费保障体系，推动协调深圳、东莞、惠州的发展走向“一体化”。

　　建立大都区统计体系也可以视为中国特大城市大“都会区”发展的重要保障措施。大都会区统计体系不同于我国按照行政区划的方式对地方政府进行经济上的统计与考核，它能够在较大程度上破解跨区域治理的难题。目前，经济活动使很多区域已经连为一体，若仍按照行政区划来对经济进行统计，则许多经济指标、经济数量、经济问题都会出现误差。我们可以设想，未来以大“都会区”作为一个考核单位。比如在深莞惠区域，将不再单独考核深圳、东莞、惠州各自的GDP与税收，而是从大“都会区”的角度加以考核，从而在最大程度上促进政府间的协调，破解跨区域治理的难题。

　　综上所述，特大城市肩负着中国城市化发展的重担，承载着中国经济转型发展的希望。希望能通过上述对中国特大城市现状、问题及未来出路的研究，为特大城市未来发展提供有益的借鉴。